非诉行政执行是相对于行政执行而言的，也称非诉强制执行，它是行政强制执行方式的一种。也就是说，“非诉讼行政执行，是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下，人民法院经过与诉讼审查不同的审查，裁定执行生效具体行政行为的活动或制度”。我国《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这是我国法律从分权角度确立的非诉行政执行体制，即分为行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七部分为执行部分对非诉行政案件执行作出了进一步的详细规定。笔者认为，该程序存在以下误区：

　　一、非诉讼行政执行程序的误区

　　（一）司法权与行政权混合，混淆了法院与行政机关的职能

　　执行行为具有主动性、命令性、从属性，应当属于行政行为，不宜由法院行使。特别是行政强制执行，更没有必要假借法院之手。行政机关是法律的执行机关，其使命在于将法定的权利义务或者说秩序的实现;而法院是法律的适用机关，其使命在于运用法律裁决是非争议或者说是对人们的行为作一个判断。法院适用法律作出判决可视为个别的法律，应该由执行机关执行，审判工作性质是“坐听”，要求具备较强的推理与判断能力;行政机关性质是“行管”，要求具备较强的社会操作能力。执行行为遵循的是职权进行主义和当事人不平等主义，而司法行为是遵守被动中立原则和当事人平等主义，性质截然不同的工作不宜集中于一个机关。

　　（二）审判与执行合一，法院的执行权过于集中，缺乏制约与监督

　　“如果司法权和行政权结合在一起，则法官将具备压迫者的权力”。法院的执行权涉及行政、民事、刑事三大诉讼以及非诉讼的行政、仲裁和公证。长期以来，我国的执行权一直是由人民法院来行使的，习惯成自然;人们也将这当成理所当然的。实际上，只有裁判权，审判权才是法院的权限，因为无审判权，则法院就不成为法院。但执行权未必。比如刑事案件的执行权就主要不在法院，这也是被人们普遍长期接受的事实。执行决定权、执行实施权和执行裁判权由法院统一行使，难免会互相影响，这种影响及表现为时间和精力上的顾此失彼，也表现为在行使的一项权利时因对不相关的因素的考虑而使决定、裁决有失公正。因此，执行权中的一部分应该从法院分离出去。鉴于执行决定权和裁判权更强调公正和质量，执行实施权更需要力量和效率;执行决定权和执行裁判权要求行使者应掌握丰富的法律、法学知识，应该公正睿智，执行实施权则要求行使者果断有力，勇敢无畏，因而可以考虑将强制执行的实施权由法院以外的机构来负责，而法院的执行权仅限于执行决定权和执行裁判权。

　　二、申请行政强制执行诉讼程序的设立

　　为了纠正非诉讼行政执行制度中的错位，理顺司法权与行政权运行的程序，笔者建议，对非诉讼行政执行制度进行全方位的改革，使其更加符合诉讼制度的规则。所谓申请行政强制执行诉讼，是指行政法律关系义务人或责任人不履行行政法律义务或责任时，相关权利人诉请法院发布强制执行令的诉讼。行政之诉具备当事人、诉讼标的、诉讼请求三个要素。第一，当事人。在行政机关诉行政相对人不履行生效的具体行政行为确定的义务的诉讼中，作出具体行政行为的行政机关是原告，具体行政行为所确定的义务人是被告;在具体行政行为确定的权利人诉行政机关不履行强制执行职责的诉讼中，具体行政行为确定的权利人是原告，作出具体的行为的行政机关则是被告，具体行政行为所确定的义务人可以作为第三人参与诉讼。第二，诉讼标的。申请行政强制执行的诉讼标的是行政法律关系，包括行政机关的职责、权力和相对人的权利义务。第三，诉讼请求。申请行政强制执行之诉的诉讼请求是请求发布强制执行令。它是法院在确认具体行政行为合法、义务人不履行生效的具体行政行为所确认的义务或行政机关不履行强制执行生效具体行政行为的职责违法之后，作出的命令义务人履行义务或命令行政机关履行职责的判决。法院发布强制执行令行使的是而且仅是强制执行决定权，即决定启动强制执行程序的权力。

　　笔者认为，凡是由法院决定的强制执行都是申请强制执行诉讼的适用范围。具体下列条件：

　　（一）以行政强制方法为标准

　　1、由统一的立法普遍授予行政机关间接强制执行;2、直接强制执行以先行司法审查为原则，以法律特别授权行政机关为例外，至于如何确定法律特别授权的情形，进一步分为两类，即涉及重大公益、内容以及时实现的行政行为或者专业性、技术性较强的执行案件。

　　（二）以执行标的作为标准

　　对行为与金钱给付义务以及紧急情况下的人身强制执行，由行政机关自行强制执行，非紧急的人身强制须先行司法审查。

　　（三）以行为种类作为标准

　　应当向法院申请强制执行的行政行为，原则上限于较重的行政处罚和较大的行政裁决两类。除几类较为特殊的行政案件(如行政收费)应当以诉讼的方式进行外，其他的行为均由行政机关自行强制执行。

　　（四）综合标准

　　从主管机关看，主要的行政执行部门拥有自行强制执行权。如公安、审计、工商、税务、物价、城建规划、土地、环保等;从执行的对象和内容看，执行任务重，具有一定普遍性，应由行政机关执行，从执行方式上看，间接的强制执行的方法可以普遍授予少数机关执行，而直接强制执行的方法授予少数主要行政机关，如工商、物价等部门。

　　申请强制执行诉讼：另外一种类型是权利人提起的行政强制执行诉讼。根据司法解释，权利人仅限于法律授权的行政裁决行为中，这里有两个限制缩小了权利人的范围，不包括法规授权和其他具体行政行为。解释者之所以要作这种限制，可能的原因是：一方面基于控制行政裁决权滥用的考虑，因为在非诉讼行政强制执行制度中，法院是应权利人的申请而执行，不进行严格调查，限制行政机关的裁决权于“法律”授权范围内可起到控制行政裁决权的滥用，保护相对人权利的作用;另一方面，限制权利人的申请于裁决行为中，也是因为非诉讼行政执行中，法院是应权利人的申请而直接对义务人执行，置行政机关不闻不问，有侵犯行政权之嫌，所以，限制法院受理的范围以尊重行政权。但是对非诉执行进行诉讼化重构之后，行政权与司法权不再混同，为了充分保护权利人的合法权益，应放开这一制度，因此，法规授权的裁决行为和其他具体行政行为确定的权利人都应该可以提起申请行政强制执行之诉。另外，有的学者认为，在具体行政行为涉及公共利益而没有特权利人时，公诉机关也可以申请行政强制执行。

　　三、设立申请行政强制执行诉讼程序的意义

　　（一）授予行政机关强制执行权，提高行政效率

　　行政行为的强制执行力属于行政效力范畴，源于行政行为的公定力。然而，行政强制执行，特别是直接强制执行，直接作用于行政相对人的人身和财产，不能不考虑人权保障问题。但总的看来并没有将强制执行权从行政权中剥离，而只是强调不同的法律规范，以加强司法审查，兼顾效率与公平。所以，应将强制执行审查决定权和强制执行实施权在法院和行政机关之间进行分配。法院只负责对行政决定合法性的审查，具体执行由行政机关完全负责。这样，在保持司法执行的灵魂——法院审查的同时，将执行实施职能分离出来，更有利于法院集中精力进行审查，同时也有利于行政效率的提高。

　　（二）肯定法院对行政强制执行的司法审查权，以保障公平

　　正如上述所言，行政机关应有强制执行权，但是“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力的直到遇有界限的地方为止。从事物的性质来看，就要防止滥用权力，就必须用权力约束权力”。因此，对行政强制执行权进行司法控制是非常必要的。但一般来说，司法救济只能是一种事后的救济，相对人不具有在行政行为过程中对抗行政行为效力的强力，法院也没有主动干预行政之职权。

　　考虑到行政机关和当事人在行政法律关系中地位的不平等性，特别是将行政强制执行权赋予行政机关后，相对人权益更有侵害之虞，因此应该设置必要的程序对相对人加以保护。司法权的界入可以平衡行政机关和相对人之间的不平等关系。在行政强制执行中，对某些相对人的利益产生重大影响或强制执行将产生难的弥补的损失时，应设置法院的事后救济地位，将司法审查程序前置，依据行政诉讼原理，虽然对行政强制执行行为可以通过提起行政诉讼进行救济，但是防患于未然的机制来阻却违法具体行政行为的执行力，更有利于保护相对人的保护。申请强制执行诉讼就是前置的行政强制执行审查程序，它虽不适用所有的行政强制执行，但是对一些相对人权产生重大影响的强制执行，以及行政机关怠于行使的强制执行，由法院行使强制执行的决定权。这样的设计，可以有效制约行政权。

　　1、法院在决定采取执行措施时，只考虑依法是否应该采取强制执行措施，而不考虑参加实施这些措施对自己会有什么影响，不考虑其他无关因素。

江苏省徐州市人大常委会


徐州市有线广播电视管理条例

２００２年５月３１日徐州市第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议制定２００２年６月２２日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准　


第一条为加强有线广播电视的管理，保护有线广播电视用户的合法权益，促进有线广播电视事业的发展，根据国务院《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》以及有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条本条例所称的有线广播电视，是指单独或者混合利用电缆、光缆、微波的特定频段传送广播电视节目的公共广播电视传输系统，包括有线广播电视传输网和有线广播电视分配网。
第三条本条例适用于本市行政区域内有线广播电视节目的播放、传输和工程建设及设施保护等活动。
第四条市、县（市）、贾汪区广播电视行政管理部门负责本行政区域内有线广播电视的管理工作。
公安、物价、财政、规划、建设等有关部门应当按照各自职责，协同做好有线广播电视的管理工作。
第五条有线广播电视工程建设规划应当纳入本地城乡建设的总体规划。住宅小区设计项目中应当包含有线广播电视用户的分配系统。
第六条同一行政区域只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网。镇及其他有线广播电视网络应当与市、县（市）、贾汪区有线广播电视传输覆盖网联网，实行统一标准，规范化管理。
本行政区域内机关、部队、团体、企业事业单位设立有线广播电视系统，应当按照国家有关规定办理审批手续。经批准设立的内部有线广播电视系统不得擅自播放自办节目或者对外传输节目。
第七条建设行政区域性有线广播电视网络应当考虑与计算机网络和公用通讯网及其他专用网的互联互通，综合开发交互式电视、多功能服务等业务。
第八条有线广播电视工程的设计、施工、安装应当符合国家规定的技术标准和技术规范，并使用符合国家标准或者行业标准的入网器材。工程竣工后，经广播电视行政管理部门验收合格方可投入使用。
住宅小区竣工后，建设行政主管部门组织综合验收时应当通知广播电视行政管理部门一并验收配套的有线广播电视设施。
第九条有线广播电视运营机构依法从事有线广播电视基础设施建设、维护以及向用户提供服务时，相关单位和个人应当配合和支持。施工单位应当按照施工技术规范施工，并采取适当的保护措施。因施工造成损失的，应当赔偿。
第十条有线广播电视运营机构应当定期按照技术规范对有线广播电视设施进行维护、保养，保障设施正常运行和信号正常传输。
对重要的有线广播电视设施，有线广播电视运营机构应当设置保护性标志，标明其功能及保护要求。
第十一条禁止从事下列危及有线广播电视节目接收、传送设施安全或者损害其工作效能的行为：
（一）损毁、擅自拆除、切断有线广播电视传输线路和配套设施；
（二）擅自安装、移动信号放大器、分支分配器及调整其参数；
（三）利用电缆（线）接入视听设备、刺穿线路等手段截取或者传输有线广播电视信号；
（四）擅自在架空传送线路上附挂其他线路或者物品；
（五）其他危及有线广播电视设施安全或者损害其工作效能的行为。
第十二条有线广播电视运营机构播放广告的内容、时间和比例应当符合国家的有关规定。
播放广告必须保持广播电视节目的完整性，不得随意中断节目插
播商业性广告。
第十三条新架设的通讯、电力等线路与已建有线广播电视线路应当保持国家规定的安全距离；难以避开或者必须穿越的，或者需要使用已建有线广播电视杆路、管道的，建设单位应当事先与相关产权单位协商，按照国家规定的技术规程予以实施，并采取相应的安全防护措施。
第十四条有线广播电视用户应当按照规定缴纳有线广播电视安装费和收视维护费。未按照规定交费的用户，有线广播电视运营机构应当通知其限期补交；逾期未交的，可以中止其有线广播电视信号。
第十五条有线广播电视运营机构除按照规定收取有线广播电视安装费、收视维护费等费用外，不得向用户收取未经财政、物价管理部门批准的其他费用。
第十六条有线广播电视运营机构应当设立故障投诉受理点，保证投诉渠道畅通。在接到故障信息后，除不可抗力外，一般故障在二十四小时内排除；重大故障，七十二小时内排除。在规定期限内不能排除故障的，应当及时告知原因。故障维修时间超过七天，对受影响的用户，免收或者退回当月的收视维护费。
因用户责任影响收视质量的，有线广播电视运营机构应当及时给予维修，造成的损失及维修费用由用户承担。
第十七条用户办理初装、移装手续后，有线广播电视运营机构对城镇已开通区域的用户应当在十日内接通信号，对农村已开通区域的用户应当在十五日内接通信号。
中断收视的用户，在办理恢复开通手续后，有线广播电视运营机构应当在五日内接通信号。
用户可以向有线广播电视运营机构报修、报停。除迁移住址终端的，用户因变更户名需要办理过户手续的，有线广播电视运营机构应当免费予以办理。
第十八条用户与有线广播电视运营机构因收视效果、服务质量等发生争议的，可以协商解决，可以向当地广播电视行政管理部门或者消费者协会投诉，也可以直接向人民法院提起诉讼。
第十九条违反本条例第六条第二款规定，擅自设立有线广播电视系统的，由市、县（市）、贾汪区广播电视行政管理部门予以取缔，没收其从事违法活动的设备，并处投资总额一倍以上二倍以下罚款；擅自对外传输节目的，由市、县（市）、贾汪区广播电视行政管理部门给予警告，没收违法所得和从事违法活动的专用设备，并可处以二万元以下罚款。
第二十条有本条例第十一条第二项、第三项、第四项、第五项规定行为之一的，由市、县市　、贾汪区广播电视行政管理部门责令其停止违法行为，根据情节轻重，对个人处以二千元以下罚款，对单位处以一万元以下罚款。
危害有线广播电视设施安全或者损害其工作效能的，应当恢复原状或者由专业人员予以修复，并由当事人依法承担由此造成的经济损失和修复费用。
擅自安装有线广播电视用户终端及截取有线广播电视信号的，应补交截取期间的收视维护费。
第二十一条违反本条例第十六条、第十七条规定的，由市、县（市）、贾汪区广播电视行政管理部门责令其限期予以办理，并落实相应的责任处理措施。
第二十二条违反本条例第十二条规定的，由市、县（市　、贾汪区工商行政管理部门或者广播电视行政管理部门按照有关法律、法规的规定处罚。
第二十三条违反本条例第十五条规定的，由物价、财政部门按照各自的权限，依法予以查处。
第二十四条故意破坏有线广播电视接收、传送设施，或者损害其工作效能，违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条广播电视行政管理部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条本条例自２００２年１０月１日起施行。