国务院办公厅


国务院办公厅转发国家计委国家科委关于进一步推动实施中国21世纪议程意见的通知
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各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意国家计委、国家科委《关于进一步推动实施〈中国21世纪议程〉的意见》，现转发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。

关于进一步推动实施《中国21世纪议程》的意见

(国家计委、国家科委 一九九六年六月五日)


为了认真贯彻党的十四届五中全会和八届全国人大四次会议精神，落实《国务院关于贯彻实施中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书的通知》(国发〔1994〕37号)的要求，进一步推动《中国21世纪议程》的实施，现提出以下意见：
一、在现代化建设中，必须把可持续发展作为一项重大战略方针
(一)可持续发展就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展；可持续发展就是人口、经济、社会、资源和环境的协调发展，既要达到发展经济的目的，又要保护人类赖以生存的自然资源和环境，使我们的子孙后代能
够永续发展和安居乐业。
(二)走可持续发展的道路，是我国现代化建设的必然选择。我国人口基数大，人均资源少，经济和技术水平较低，随着人口的增加和经济的发展，不少地区环境污染严重，生态环境恶化。因此，要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，并使人口增长与社会生产力发展相适应
，使经济建设和社会发展与人口、资源、环境相协调，实现良性循环。
(三)《中国21世纪议程》从我国的具体国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策和行动方案，是我国经济和社会发展顺利迈向21世纪的指导性文件。可持续发展战略对于我国今后15年的经济和社会发展乃至整个现代化建设，都具有重要意义。
二、实施《中国21世纪议程》，促进经济体制和经济增长方式的根本转变
(一)党的十四届五中全会和八届全国人大四次会议强调，今后经济工作中一定要实现经济体制和经济增长方式两个具有全局意义的根本转变。在社会主义市场经济体制下，发挥市场对资源配置的基础性作用将有益于提高资源利用效率、降低物质消耗，从而有助于保护资源和环境。同时
，市场的自发性、盲目性也会在一定程度上阻碍经济与资源及环境的协调发展。在实施《中国21世纪议程》过程中，既要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，又要加强宏观调控，促进经济体制和经济增长方式的根本转变。
(二)实施《中国21世纪议程》要与贯彻落实党的十四届五中全会和八届全国人大四次会议精神有机地结合起来，促进形成有利于节约资源、降低消耗、增加效益、改善环境的企业经营机制，有利于自主创新的技术进步机制，有利于市场公平竞争、资源优化配置的经济运行机制，从而推
动我国经济和社会向可持续发展模式转变。
(三)《中国21世纪议程》强调了科技进步对人口、经济、社会、资源和环境各领域的积极作用。各地区、各部门要高度重视科技进步工作，采取积极措施，加速科技成果转化，大力发展清洁生产技术、清洁能源技术、能源有效利用技术以及资源合理开发、综合利用和环境保护技术等；

要加强重大工程和区域、行业的软科学研究，为各级人民政府进行经济和社会管理决策提供科技支持。
(四)在社会和经济发展中，坚持资源开发与节约并举的原则。在生产、建设、流通、消费等各项活动中，必须努力做到节地、节水、节能、节材、节粮，千方百计减少资源的占用与消耗，大幅度提高资源、能源和原材料的利用效率，努力减少直至消除生产过程中的污染。各地区、各部
门要根据可持续发展的要求，在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的框架内，制定具体的分阶段的实施节约资源行动计划和措施，并在实际工作中切实执行。
(五)各级人民政府要把贯彻实施可持续发展战略作为转变农业增长方式的重要措施，结合农业、林业、水利等基础设施建设以及“高产、优质、高效”工程和生态农业的推广，通过调整农业结构，优化生产要素组合，加大科技兴农的力度，保护农业生态环境，促进农业资源持续利用，
提高农业综合生产力，将农业引向可持续发展的轨道。
(六)各级人民政府要认真执行各项有关资源管理和环境保护的法律、法规，加大执法力度，采取各种有效措施，严格控制建设项目占用耕地，防治土地荒漠化和草场退化，努力扩大森林植被覆盖率，合理利用和保护水资源及海洋资源，逐步改善生态环境。加强对城市和乡镇的环境污染
控制，对污染相对严重的城市和区域进行重点治理，确保《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》所确定的环境保护目标的实现。
三、将《中国21世纪议程》的基本思想和内容纳入各地区、各部门的国民经济和社会发展计划
(一)各地区、各部门要按照国务院要求，将《中国21世纪议程》的基本思想和内容纳入本地区、本部门的国民经济和社会发展计划，并针对各自的特点以及面临的重大问题，提出实现可持续发展的具体行动计划。
(二)通过国民经济和社会发展计划分阶段地实施《中国21世纪议程》。各级人民政府和国务院有关部门应积极创造条件，优先安排有利于可持续发展战略实施的重大固定资产投资项目。审批固定资产投资项目要按照是否符合可持续发展战略的要求进行评估，对不符合要求的项目，应进
行修改、完善，否则不予批准建设。
(三)各级人民政府和国务院有关部门在进行有关经济和社会发展决策时，要充分考虑《中国21世纪议程》提出的可持续发展要求，按照可持续发展的战略思想对经济和社会发展的政策和计划进行评估，以避免重大失误。
(四)各地区要以可持续发展的战略思想指导城镇建设，做好并继续选择一批有一定实力，具有典型性、代表性和推广意义的中小城镇和大城市的行政区进行可持续发展的综合实验，探索出一条有中国特色的城市发展道路。在实验过程中，要特别注意贫困地区的可持续发展问题。
(五)各地区、各部门要加强对实施《中国21世纪议程》工作的领导，明确本地区、本部门的归口管理机构，加强综合协调能力。要为具体实施《中国21世纪议程》的有关工作安排必要的资金，并提供必要的工作条件。
四、提高全民可持续发展意识，建立和完善相关的制度
(一)加强可持续发展教育。各级教育部门应将可持续发展的战略思想贯穿于从初等到高等教育过程中，在小学、中学的有关课程或课外读物中要编入控制人口增长、资源持续利用和环境保护方面的内容；高等教育和成人教育中可开设有关可持续发展课程。
(二)加强可持续发展的宣传和科学技术普及活动。国家计委、国家科委应尽快组织编写《中国21世纪议程》普及本。各级人民政府要制订宣传计划，充分利用当地的电视、电影、广播、报刊、书籍等大众传媒，积极宣传可持续发展战略思想，并结合社会主义精神文明建设“五个一工程
”，组织创作一批反映可持续发展战略思想的优秀作品。各类学术部门和科研团体要组织动员专家学者参与可持续发展战略的宣传普及工作。
(三)要对各级管理干部，特别是各级领导干部进行可持续发展理论的培训，各地区、各部门要通过干部学校、培训班、讲座等多种形式向各级干部宣传《中国21世纪议程》，使他们不断增进对可持续发展战略思想的理解和认识。
(四)研究、制定和修改与可持续发展战略相关的法规和政策，研究可持续发展的理论体系，逐步建立与国际接轨的信息系统。有条件的地区和部门可根据实际情况，制定可持续发展指标体系，并在本地区、本部门试行。在实施《中国21世纪议程》过程中，各地区、各部门要加强信息沟
通和经验交流。
(五)建立相关制度，确保《中国21世纪议程》的顺利实施。研究、制定、改进和完善一系列的管理制度，包括使可持续发展的战略思想进入有关决策程序的制度、对经济和社会发展的政策和项目进行可持续发展评价的制度等，以保证《中国21世纪议程》有关内容的顺利实施。条件成熟
时，要在国民经济和社会发展报告中增加评估《中国21世纪议程》实施情况的专门内容。各部门和地方人民政府的计划管理机构应归口负责可持续发展的综合评估工作。
五、加强国际合作，推进《中国21世纪议程》的实施
(一)可持续发展是人类社会发展的必然要求，并已成为国际社会普遍关注的重大问题。各地区、各部门要充分利用可持续发展已成为当今国际合作热点的有利时机，通过广泛宣传，拓宽国际合作渠道，争取国际援助，广泛吸引外资，推动《中国21世纪议程》的实施。
(二)在国际合作中要体现我国对实施可持续发展战略的重视，有关示范工程和加强我国可持续发展能力的建设项目应纳入国家的各类国际合作计划。



1996年7月19日
　　【案情】

　　2011年4月，苏州市相城区质监局对花园酒店有限公司（以下简称花园酒店）幕墙工程承建商（以下简称科特公司）销售不合格双钢化中空玻璃的行为立案调查。调查后，质监局认为科特公司销售不符合保障人身、财产安全国家标准双钢化中空玻璃的行为成立，根据《中华人民共和国产品质量法》规定，拟对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币1811175元，并将此拟处罚意见以行政处罚告知书的形式书面通知了科特公司。

　　科特公司接到告知后，副总经理朱勤华找到时任质监局局长的被告人李崇建，要求对科特公司从轻处罚。随后，未经案审会集体讨论，被告人李崇建擅自决定对科特公司减轻处罚，仅对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币746712.5元。

　　【分歧】

　　经庭审查明，科特公司与花园酒店之间不存在买卖合同关系，而是建设工程承揽合同关系，因此科特公司并非是《产品质量法》定义的销售者。《产品质量法》只有追究生产者、销售者及服务业的经营者的产品质量责任的规定，而没有追究建设施工单位产品质量责任的规定，也就是说，相城质监局追究建设施工单位产品质量责任没有任何法律依据。

　　因此，本案审理中，对被告人李崇建是否构成滥用职权罪存在三种不同的观点：

　　观点一：尽管被告人李崇建有滥用职权的行为，但因为相城质监局无处罚科特公司权力，被告人李崇建的行为也就不可能构成滥用职权，该行为客观上也不可能造成公共财产的损失，故不构成滥用职权罪。

　　观点二：被告人李崇建作为国家机关工作人员，故意不正确履行职责，违法决定，致使国家少收罚没款人民币1064462.5元，依法构成滥用职权罪。

　　观点三：虽然相城质监局对科特公司的处罚没有法律依据，但减轻或免除对科特公司的处罚仍然需要质监局经过法定程序才能作出变更，被告人李崇建在未经局案审会集体讨论的情况下，擅自决定对科特公司减轻处罚，且造成了恶劣的影响，因此，被告人李崇建构成滥用职权罪。

　　【评析】

　　笔者赞同第三种观点，具体分析如下：

　　1、行政行为是否具有合法性，不影响对本案被告人李崇建滥用职权行为的认定。

　　根据国家质监总局《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第3条规定，各级质量技术监督部门均应成立案件审理委员会，负责对立案查处的行政处罚案件集体审理。从本案来看，虽然质监局在行政法角度并没有对科特公司的处罚权，其处罚行为本身系滥用处罚权行为，如果被告人李崇建发现了质监局无处罚权的事实而主动依照法定程序为科特公司撤销行政处罚决定，则当然不构成滥用职权。本案中，被告人李崇建身为相城质监局局长，全面负责相城质监局的工作，不仅自认为质监局有权处罚，而且在质监局已经超出职权违法作出行政处罚告知书的情况下，不按质监总局提出的程序规定，擅自决定对科特公司减轻处罚，其主观方面、客观方面均符合滥用职权罪的犯罪构成。

　　2、刑事审判对行政行为合理性不予审查，被告人李崇建滥用职权，但造成的损失数额依法不能认定。

　　滥用职权罪系结果犯，其成立以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为前提。被告人李崇建作出了滥用职权的行为，认定该行为是否构成犯罪则需要审查其是否造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失。行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，司法权对行政权的审查局限于行政行为的合法性，而对合理性原则上不予审查。如果允许司法权对行政权过度进行干涉，将损害行政机关的专有权力，也会降低行政的效率。本案中，虽然被告人李崇建为科特公司违法减轻行政处罚，但刑事诉讼审理的是被告人李崇建是否构成滥用职权罪，不应当审查行政处罚是否具有合理性，干涉质监局的自由裁量权。因此，本案被告人李崇建滥用职权，即使客观上造成了公共财产的损失，但因为司法权对行政行为审查范围的有限性，法院无法将少罚没款项为被告人李崇建滥用职权所造成的国家利益损失。

　　3、被告人李崇建滥用职权的行为，严重损害国家声誉且造成恶劣社会影响，依法应当定罪处罚。

　　滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果时，才构成犯罪。《最高人民检察院〈关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定〉》第一条第（一）项滥用职权罪第八目规定：严重损害国家声誉，或造成恶劣社会影响的，应以滥用职权罪立案的规定，应当定罪处罚。本案中被告人李崇建作为质监局局长，不正确履行职责，未经内部程序规定而擅自改变行政处罚，虽因质监局无处罚权而无法认定造成的公共财产损失，但李崇建滥用职权的行为严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，符合该司法解释规定的立案标准。

　　综上所述，被告人李崇建在质监局违法作出行政处罚的情况下，又利用职权擅自为相对人减轻行政处罚，严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，依法构成滥用职权罪。

（作者单位：江苏省苏州市相城区人民法院）