共犯过限的司法认定/赵丰琳

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 08:30:59   浏览:8992   来源:法律资料网
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共犯过限的司法认定
赵丰琳 史宝伦

  所谓共犯过限,又称实行过限,是指共同犯罪中实行犯实施了某种超出共同谋议的犯罪范围的行为。共犯过限具有以下特征:首先,它是一种已经发生的客观存在的犯罪行为;第二,这种行为发生在共同谋议之罪的实施过程当中;第三,这种行为是由实施犯实施的,其在主观上表现为故意或过失;第四,这种行为超出了共同谋议范围。可见,共犯过限是伴随共同犯罪而发生的,同时又与共同犯罪有着本质差异,这种差异直接体现为刑事责任承担者的范围的特殊性上。由于共犯过限是由实行犯在实施共同犯罪过程中实施的超出共同谋议范围的行为,其他共犯对这种行为在主观上没有罪过,因此,过限行为的刑事责任只能由该实行犯承担,而其他共犯只承担谋议之罪的刑事责任。值得注意的是,并不是所有与共同犯罪相伴发生的行为都是共犯过限,那种忽略共犯过限的界限,不加分析地将实践中出现的与共同犯罪相伴发生、与共同谋议之罪有着某种差异的行为一概认定为共犯过限的作法是错误的,它会导致刑事责任的错误认定,危害极大。因为如果我们从主观、客观两方面对这种行为进行认真分析,不难发现以下情形:
  其一,这种行为虽然是由某一个或某几个实行犯实施而其他实行犯并不明知(这种“明知”包括事后认可),但该行为并不违背实行犯以外其他共犯如组织犯、教唆犯等的主观意志;其二,这种行为虽然与共同谋议之罪有所差异但并不都是超出共同谋议范围的行为,例如,当共同谋议内容不太明确时这种行为是否属于共犯过限就特别需要仔细推敲。上列情况下我们不能断然否定实行犯以外其他共犯对这种行为的主观罪过。可见,并不是与共同谋议之罪相伴发生所有行为都是共犯过限,那种简单地将这种行为都排除在共同谋议范围之外,进而一概否认其他共犯刑事责任的做法是错误的。只有针对具体情况进行认真分析,找出这种行为与各共犯之间、与共同谋议内容之间的内在关系,才能得出正确结论,做出正确处理。
  我国刑法没有对共犯过限及其刑事责任做出明文规定,但刑法关于犯罪、共同犯罪、刑事责任等的有关规定为我们研究、解决这个问题提供了法律依据;同时,我国刑法理论关于犯罪构成的主观要件、客观要件特别是主观罪过与刑事处罚之间关系的理论为我们提供了理论依据。同一般刑事犯罪一样,共同犯罪中各共犯对一种行为刑事责任的承担同样要以其主观上的认识因素和意志因素为前提,如果我们有主观上对这种行为是明知的而且积极追求或放任这种行为的发生,那么他们对这种行为应该承担刑事责任。在实行犯实行的行为超出共同谋议范围的情况下,以及在这种行为是否属于超出共同谋议范围比较难以确定的情况下,对于其他共犯而言,应以该行为是否违背其他共犯主观意志为标准来确定是否属于共犯过限。对于那些不违背其主观意志的共犯,这种行为不属于共犯过限,他们应当同该实行犯一起对这种行为承担刑事责任。因此,在上述情况下,对各共犯的主观意志逐一进行认真分析,确定其主观状态,是认定共犯过限与否的根本途径。
  由于共犯的主观意志一般是通过共同谋议的内容体现出来的,同时,共犯在共同犯罪中身份、地位不同会导致其主观意志对整个共同犯罪所产生的影响不同,所以,对共犯主观意志的分析,应从共同谋议的内容以及共犯在共同犯罪中的身份、地位两方面入手,二者不可偏废其一。
  首先,要考察共同谋议的内容的明确性。如果共同谋议明确地以某种犯罪为内容,而且对犯罪的具体目标、对象、程度等都有比较明确的意思表示,那么,凡发生了超出共同谋议范围的情况,例如实施了与共同谋议性质不同的行为、实施了超出共同谋议危害范围的行为、实施了超出共同谋议危害程度的行为等都属于共犯过限,其刑事责任只能由该实行犯独自承担;但如果共同谋议内容并不明确具体,而是很概括,在实施过程中一般体现为见机行事、随机应变等,实行犯的行为只要不是明显超出共同谋议范围,都应视为整个共同犯罪行为的一部分,不存在共犯过限问题,按照一般共同犯罪的处罚原则进行处罚即可。
  其次,在上述基础上还要进一步考察各共犯在共同犯罪中的身份、地位以及他们在共同犯罪中的具体表现。
一、对于共同实行犯
  实行犯是共同犯罪具体行为实施者,他们有着共同的犯罪意图,并且通过各自的行为将犯罪意图付诸实现。实行犯在主观故意上的特点之一就是他们对自己及其他共犯的行为及其社会危害性的认识的联系性,这是确定实行犯刑事责任的主观要件。在共同犯罪中出现实行犯实施了超出共同谋议范围的其他行为时,要注意以下几种情况:
  第一,如果其他实行犯自始至终不知道,说明其在主观上对这种行为没有罪过,则该行为属于共犯过限,其刑事责任由该实行犯独自承担,其他共犯只对共同谋议之罪承担刑事责任;
  第二,如果其他实行犯当时在场,其在客观上表现为作为——即积极参与或予以协助,或不作为——即不予制止、袖手旁观,从而对实行犯产生精神支持或鼓励,对被害人形成心理压力或恐惧,说明其在主观上对这种行为处于积极追求或放任的状态,这种行为属于临时起意的共同犯罪,不属于共犯过限,凡参与实施的实行犯都应承担刑事责任1;
  第三,如果其他实行犯当时不在场,但事后对这种行为予以认可,如大加称赞、参与分赃等,说明这种行为并不违背他们的主观意志,不属于共犯过限,应与该实行犯一起承担责任。
二、对于组织犯
  组织犯在犯罪集团或其他共同犯罪中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子,他们是共同犯罪故意的肇事者、行为的策划者,是共同犯罪的核心,对整个共同犯罪活动起着支配、制约作用。我国刑法第26条第三款、第四款规定了对组织犯的一般处罚原则,即“对组织、领导犯罪集团的首要分子,按照集团所犯的全部罪行处罚”、“对第三款规定以外的主犯,应当按照其所参与的或者组织指挥的全部犯罪处罚。”
  首先,由于比较明确的分工是这种共同犯罪的特点,组织犯有时并不具有实行犯的身份,因此,是否亲自实施犯罪不是确定共犯过限的标准,只要实行犯实施的行为是由组织犯所组织、策划的,这种行为就是组织犯主观意志的体现,他们对这种行为应承担刑事责任。
  第二,由于比较明确的目的、比较周密的计划是集团犯罪的特点,犯罪集团的犯罪活动一般具有较明确的内容指向,而这些都是集团犯罪的首要分子(组织犯)决定的,因此,只要实行犯实施的行为是首要分子制定、组织的犯罪计划的组成部分,是为实现整个犯罪计划所必须的,不论行为的性质、危害的范围及程度,都不违背首要分子的主观意志,首要分子都应承担刑事责任,一般不宜从中划定共犯过限;只有在首要分子对所组织的犯罪行为有很明确的要求,特别是有明令禁止性要求的情况下,如果实行犯的行为明显违背这种要求时才构成共犯过限,其刑事责任由实行犯独自承担,首要分子对此不承担刑事责任。
  第三,对于不具备上述特点的其他共同犯罪要特别注意在共同谋议的内容不太明确时共犯过限的认定。在这种情况下如果实行犯的行为不是明显超出共同谋议的内容、范围,不是明显违背组织犯的主观意志以及当组织犯对实行犯实行的超出共同谋议范围的行为事后予以认可时都不属于共犯过限,组织犯应与实行犯共同承担刑事责任。
三、对于教唆犯
  教唆犯是共同犯罪中犯罪意图的制造者、灌输者,同时他们不直接实施犯罪而是假他人之手实现其犯罪意图,在共同犯罪中扮演幕后策划者的角色。我国刑法第29条第一款规定了对教唆犯一般处罚原则,即“教唆他人犯罪的,应按照他在共同犯罪中所起的作用处罚。”教唆犯在共同犯罪中的作用与教唆内容密不可分,其犯罪意图又是通过教唆内容具体体现出来的。因此,教唆内容的研究是对这类共同犯罪进行研究的关结点。
  在教唆犯比较明确地以某种犯罪为内容进行教唆时,如果被教唆人实施了教唆内容以外的其他性质的行为,这种行为即超出教唆范围,教唆犯对此没有主观故意,属于共犯过限,其刑事责任由被教唆人独自承担;如果被教唆人只是实施了教唆之罪,还要区分两种情况:
  第一,在教唆犯只是概括地以某种犯罪为教唆内容,对犯罪的具体目标、程度等没有明确的意思表示时,只要被教唆人实施了该犯罪行为,不论其范围大小、程度轻重,都不违背教唆犯的主观意志,不属于共犯过限,其刑事责任由教唆犯与被教唆人共同承担。
  第二,在教唆犯以某种犯罪为教唆内容,且对犯罪的具体目标、程度等都有比较明确的意思表示时,如果被教唆人的行为超出教唆范围,即与教唆犯的意思表示不一致,属于共犯过限,教唆犯对这种行为没有主观故意,其刑事责任由被教唆人独自承担,教唆犯只对属于其教唆范围内的行为承担刑事责任。
  在教唆犯的教唆内容不太明确或毫不明确时,即概然性教唆情况下,只要由于教唆犯的教唆使被教唆人产生了犯意并予以实施,则不违背教唆犯主观意志,都应视为教唆犯教唆的结果,不属于共犯过限,其刑事责任由教唆犯与被教唆人共同承担2。
四、对于帮助犯
  帮助犯是在共同犯罪中起辅助作用的从犯,他们没有直接参加犯罪的实施,但为实行犯的行为创造便利条件。由于帮助犯是在其他共犯的犯意已经产生之后而为其他共犯实现这种犯意提供物质上或精神上的帮助,如提供犯罪工具、犯罪信息等,因此,帮助犯对其他共犯提供帮助时,在主观上对被帮助人的犯罪意图及其本人的帮助后果是明知的,这就决定了帮助犯的行为是有明确指向的。所以,在共同犯罪中如果实行犯实施了帮助犯意图以外的其他性质的犯罪,或实施了超出帮助犯所意图侵害的对象、危害的程序的犯罪,则违背帮助犯的主观意志,属于共犯过限,其刑事责任只能由实行犯承担,而不论实行犯是否利用了帮助犯提供的帮助3。
  综上所述,在司法实践中,只有从不同角度认真分析各共犯对共同犯罪中有关行为的主观意志状态,才能正确认定共犯过限及相应的刑事责任,做到罚当其罪、不枉不纵,保证司法公正。
  
  注:
  1参见陈兴良《刑法适用总论》(上卷),法律出版社1999年6月版,第503—504页。
  2参见吴振兴《论教唆犯》,吉林人民出版社1986年版,第183—184页。
  3参见陈兴良《当代中国刑法新理念》,中国政法大学出版社,第1996年版,第766页、第781—782页。
  (作者单位:辽宁省大连经济技术开发区人民检察院)
 

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国家质量监督检验检疫总局关于进一步加强食品质量安全监督管理工作的通知

国家质量监督检验检疫总局


国家质量监督检验检疫总局关于进一步加强食品质量安全监督管理工作的通知

国家质量监督检验检疫总局

2002/05/16

国质检监函(2002)282号



各省、自治区、直辖市质量技术监督局:

  当前,食品质量安全形势严峻,少数生产企业质量意识淡薄,假冒伪劣食品屡禁不止,严重影响人民身体健康和国民经济的健康发展。为了从源头上严把食品质量安全关,维护消费者的切身利益,总局决定自2002年下半年开始,首先对小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋等5类食品实行质量安全市场准入监督管理,并采取以下措施。

  一、实行生产许可证管理

  食品生产加工企业必须具备保证产品质量的必备条件,获得食品质量安全生产许可证后,方可生产加工食品。各地质量技术监督部门要按照总局发布的实施方案对食品生产加工企业的环境条件、生产设备、加工工艺过程、原材料把关、执行产品标准、人员资质、储运条件、检测能力、质量管理制度和包装要求等条件进行审查,并对其产品进行抽样检验。对符合条件且其产品经全项目检验合格的企业,颁发食品质量安全生产许可证,允许其从事食品生产加工。

  已获得出入境检验检疫机构颁发的《出口食品厂卫生注册证》的企业,其生产加工的食品在国内销售的;以及获得HACCP认证的企业,在申办食品质量安全生产许可证时可以简化或者免于工厂生产必备条件审查。

  二、对食品出厂实行强制检验

  根据《产品质量法》第十二条"产品应当检验合格,不得以不合格产品冒充合格产品"的规定和我局"三定"方案规定的"国家质量监督检验检疫总局负责对国内生产企业实施产品质量监控和强制检验"的职能,对食品出厂实行强制检验。具体要求如下:

  (一)取得食品质量安全生产许可证并经质量技术监督部门核准其具有产品出厂检验能力的企业,可以自行检验其出厂的食品。实施自行检验的企业,应当定期将样品送到指定的检验机构进行定期检验。

  (二)取得食品质量安全生产许可证,但不具备产品出厂检验能力的企业,按照就近就便的原则委托指定的检验机构进行食品出厂检验。

  (三)承担食品检验工作的检验机构,必须具备法定资格和条件,经省级以上(含省级)质量技术监督部门审查核准,由总局统一公布承担食品检验工作的检验机构名录。

  三、实施食品质量安全市场准入标志管理

  获得食品质量安全生产许可证的企业,其生产加工的食品经出厂检验合格的,在出厂销售之前,必须在最小销售单元的食品包装上标注食品质量安全生产许可证编号并加印或者加贴食品质量安全市场准入标志。

  食品质量安全市场准入标志表明食品符合质量安全基本要求,以"质量安全"的英文名称Quality Sa-fety的缩写"QS"表示。

  总局统一制定食品质量安全市场准入标志的式样和使用办法。

  四、强化对食品生产加工企业的日常监督管理

  各级质量技术监督部门要进一步加强对食品生产加工企业的监管,重点做好以下几个方面的监督检查工作:

  (一)根据不同类型食品的特点,定期对食品质量安全进行监督检查。主要检查企业是否持续满足保证产品质量的必备条件、是否持续保证食品质量安全符合标准规定的要求,以及食品质量安全生产许可证和市场准入标志的使用等情况。

  (二)加强对食品生产企业原材料使用情况的监督检查。检查其在采购食品原材料时,是否向供货单位索取合格证明,或者自行检验合格。不得使用过期、失效、变质、污秽不洁或者非食用的原材料生产加工食品。

  (三)加强对使用新资源、食品添加剂新品种生产加工食品,或者利用新的原材料进行食品包装的监督管理。

  (四)在监督检查中发现食品存在质量安全问题的,按照有关规定,书面通知企业限期整改,可以在一定时期内由指定的检验机构对该企业生产加工的食品进行逐批检验。对已经出售的、存在严重质量安全隐患、危及人身健康安全的食品,要按照有关规定,组织实施缺陷食品召回行动。

  (五)省级质量技术监督部门要加强对承担食品检验任务检验机构的监督管理,发现不科学、不公正等违规行为的,应当依法追究检验机构的责任。

  (六)要逐步建立本辖区食品生产加工企业质量档案。并按照总局统一制定的管理软件,实行计算机管理,逐步实现信息联网,资源共享。

  五、统一组织,规范操作,确保落实食品质量安全监督管理的各项措施

  总局对食品质量安全监督管理工作实行统一管理、分级负责。

  (一)国家质检总局负责指导、监督全国食品质量安全市场准入的实施工作。负责制定规范性文件和各类食品质量安全许可实施细则,管理许可证审查人员和检验人员的资质。

  (二)省级质量技术监督部门负责组织实施本行政区域内食品质量安全监督管理工作。负责宣贯有关规定及实施办法,负责受理、审查大型食品生产加工企业食品质量安全生产许可证的申请并颁发证书,组织实施对企业的监督管理工作。

  (三)市(地)级质量技术监督部门负责受理、审查本辖区内食品生产加工企业食品质量安全生产许可证的申请并颁发证书,组织实施本辖区内食品生产加工企业的监督管理工作。

  (四)县级质量技术监督部门按照总局的统一规定,主要负责调查本辖区内食品生产加工企业保证产品质量基本条件和对食品生产加工企业进行日常监管。对于具备承担食品质量安全生产许可证审查发证能力的部分县级质量技术监督部门,经省局审核同意、国家质检总局批准,可授权其承担相应的发证审核工作。

  (五)企业申请办理食品质量安全生产许可证和委托质量技术监督部门进行的产品质量检验,应当按照国家有关规定交纳费用。收费标准按照国家物价管理部门批准的文件执行。

  各级质量技术监督部门要高度重视食品质量安全监督管理工作,加强领导,并由本局质量监督工作部门负责落实本通知的各项工作,按照总局的统一部署,积极稳妥地把食品质量安全市场准入制度落实好、实施好,开创质量监督工作新局面。各地在组织实施过程中,要注意总结经验,并将实施情况及有关问题及时报总局产品质量监督司。

  特此通知。


关于印发《2001年—2005年全国环保干部教育培训规划》的通知

国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发[2001]168号




关于印发《2001年—2005年全国环保干部教育培训规划》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局(厅):


  按照中共中央《2001年-2005年全国干部教育培训规划》(中发[2001]4号)精神,现将《2001年—2005年全国环保干部教育培训规划》印发给你们。请参照本规划的原则和要求,研究制定本地区的“十五”环保干部教育培训规划或具体实施计划。要积极争取各级党委、政府领导的支持,建立相应的工作协调机制,抓好落实,使培训工作取得实效。

  请于2001年12月31日前将本地区的“十五”环保干部教育培训规划或具体实施计划报送我局。
  附件:《2001年—2005年全国环保干部教育培训规划》


  二○○一年十月十七日



附件:

2001年—2005年全国环保干部教育培训规划


“十五”期间是我国改革开放深入发展,经济结构实行战略性调整,建立比较完善的社会主义市场经济体制,实现现代化建设第三步战略部署的重要时期,也是环境保护适应社会主义市场经济体制,进一步减轻环境污染,遏制生态环境恶化的重要时期。当前,环境污染依然严重,生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制,环境污染和生态破坏已成为危害人民健康,制约经济和社会发展的一个重要因素。随着全民环境意识的不断提高,特别是我国即将加入世界贸易组织(WTO),我国的环境保护工作必将引起国际社会及国内各界的日益关注。面对环境保护严峻形势和实现“十五”环境保护目标,改善环境质量,保障国家环境安全的繁重任务,必须大力开展和加强干部教育培训工作,全面提高环境保护队伍的整体素质。按照中共中央《2001年—2005年全国干部教育培训规划》(中发[2001]4号)的要求,结合全国环境保护队伍的实际情况,特制定本规划。

  一、指导思想和基本原则


  (一)指导思想

  以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导,按照江泽民同志“三个代表”重要思想的要求,紧密围绕全党全国工作大局及全国环保工作重点,立足于面向现代化建设的发展,面向与国际接轨,面向环境形势的严峻挑战,以建设高素质、专业化环保干部队伍为目标,按照突出重点、分类指导、分级管理、全面推进的工作思路,积极探索和建立适应新时期环保工作要求的干部教育培训管理体制和运行机制,努力培养造就一支“思想好、作风正、懂业务、会管理”的高素质的环保干部队伍,确保“十五”环境保护目标的实现。
  (二)基本原则


  ——理论联系实际。坚持理论联系实际的学风,从改革开放和社会主义现代化建设的实际出发,紧密围绕环保工作面临的新形势和任务,把理论学习与研究解决实施可持续发展战略,实现经济建设与环境保护“双赢”中的实际问题相结合。
  ——分类指导、分级培训,突出重点。通过整体规划,统筹安排,区分不同情况,分类别、分层次地开展培训。建立计划调训与需求培训相结合,多形式、多类别、多层次、重实效的环保干部教育培训机制。以地方各级环保局长岗位培训为重点,带动和推进地方党政领导干部、环境监督执法人员、机关公务人员和专业技术人员的培训。

  ——注重培训质量,培训与使用干部相结合。加强培训需求调查,制定切实可行的培训方案,合理安排培训内容;优化师资配置,改进教学手段和方法;加强教学管理,严格考试、考核制度。要把培训、进修经历、学习成绩和运用理论指导环保工作实践的业绩,作为选拔任用干部的重要依据之一,使干部教育培训真正成为培养、提高、选拔任用干部的重要途径和激励措施。

  ——继承与改革创新相结合。认真总结以往干部教育培训工作的成功经验和做法,在继承的基础上搞好创新。按照环保工作创新的要求,遵循干部教育培训规律,不断更新教育培训观念,努力探索科学的人才培训模式,建立和完善适合国情的干部教育培训体系。

  二、目标与任务


  (一)主要目标

  通过对全国环保干部队伍开展有计划、有针对性的教育培训,全面提高各级各类环保干部的政治、业务素质和履行岗位职责能力,为实现“十五”环境保护工作目标、促进我国环保事业的发展培养造就一支“思想好、作风正、懂业务、会管理”的高素质环保干部队伍;建立和完善适应新形势要求的充满活力的干部教育培训体系;优化配置干部教育培训基地、师资等资源,进一步提高培训质量;使干部教育培训制度进一步规范化、制度化,激励和约束机制得到进一步完善。
  (二)主要任务


  按照全面提高各级各类环保干部尤其是中青年干部的政治素质、业务素质、思想道德修养和工作能力的总体目标和要求,有针对性地开展脱产培训和在职学习。
  ——把加强政治素质教育放在首位,着重提高干部队伍的思想政治素质。通过各种形式,重点学习马克思、列宁和毛泽东同志的经典著作、《邓小平文选》和江泽民同志的重要论著以及十一届三中全会以来党和国家的重要文献、党的十六大精神,使广大干部系统掌握马列主义、毛泽东思想的基本原理,全面把握邓小平理论的科学体系,深刻理解江泽民同志“三个代表”重要论述的科学内涵,不断提高政治理论水平;坚持开展党性党风党纪教育、思想道德教育和廉政教育,增强领导干部拒腐防变和抗御风险的能力,牢固树立共产主义理想,把全心全意为人民服务的宗旨落实到实际行动中。

  ——继续加强专业理论知识和业务技能的培训,使广大干部精通或熟悉本职业务,有效履行岗位职责。对不同层次、不同类别的干部,从不同岗位职责要求出发,有所侧重,有针对性地进行环保方面的新理论、新知识和相关法律、法规、管理政策的培训。同时,加强社会主义市场经济知识、计算机网络知识、现代管理知识、现代科学知识方面的培训。要把学习环保理论知识与研究环保工作中的实际问题相结合,围绕着“十五”环境保护工作重点、当前环保工作创新中的难点,组织专题研讨,广泛交流各地环保工作经验,努力使广大环保干部精通或熟悉本职业务,提高领导水平、管理能力和创新能力。本着学用一致的原则,鼓励并有针对性地组织公务员特别是年轻干部选择专业对口、工作需要的专业进行学历教育,培养一批高层次、复合型的环境管理人才。

  三、具体要求


  (一)地方各级环保局长的培训

  以建设高素质的环保干部队伍为目标,重点做好各级环保局长的岗位培训。坚持5年内不少于1次岗位培训制度。对各级环保局长岗位培训的重点是环境保护的政策、法律、法规及环境保护方面的新理论、新知识、现代化管理技能等,着眼于提高领导、组织、指挥、协调能力和参与综合决策的能力。按照分级负责的原则,总局负责省级和地市级环保局长的岗位培训;省级环保部门按照《县级环境保护局局长岗位规范》的要求,根据总局制定的教学大纲和教材,负责辖区内县(区)级环保局长的岗位培训。
  总局将每年举办1期省级环保局长专题研讨班,每期安排30人,5年共培训150人;每年举办3~5期地市级环保局长岗位培训班,每期安排60人,5 年共培训900~1500人。各省级环保部门负责组织县(区)级环保局长培训,5年内将本辖区内的县(区)级局长全部轮训一次。5年内安排200人出国(境)培训和考察。

  (二)地方各级党委、政府行政领导的环保知识培训


  总局和省、市、县环保部门要积极主动配合地方党委组织、宣传部门,按照中宣部、国家环保总局、教育部下发的《2001—2005年全国环境宣传教育工作纲要》的要求,加大对各级党政领导干部的环境教育和培训力度。要按照分级管理的原则,积极工作,将普及环境科学知识和法律知识、实施可持续发展战略、提高环境与综合决策能力的内容层层落实到各级党校、行政院校和各类管理干部院校的培训计划中,并逐步开设环保课程。各省要对市、县环保部门提出要求,进行检查落实,并在年终时将各级党政领导干部的培训情况报告总局。
  (三)环境监督执法人员持证上岗培训


  以树立环保执法权威性和执法队伍的良好形象为目标,继续加强对环境监督执法人员岗位培训。培训的重点是新颁布的环保法律、法规、规章、标准、环境行政执法程序、生态环境监督检查技术以及环境监督执法人员行为规则、职业道德方面的有关规定和知识等,着重提高环境监督执法人员的依法行政水平和职业道德修养,进一步促进环境监督执法工作的标准化建设。按照分级负责的原则,总局将每年举办6期环境监理培训班,对省级环保部门环境监理人员、各级监理机构负责人和部分地市级环境监理骨干人员进行培训,每期安排150人,5年共培训4500人;地方环保部门负责一般监理人员的培训,5年内对所有环境监理人员进行一次再培训,共计培训35000人。
  (四)建设项目环境管理人员培训和环境影响评价人员持证上岗培训


  以提高执法水平和专业技术水平为目标,积极开展各级建设项目环境保护管理人员的岗位培训。培训的重点是建设项目环境管理中的法律适用问题、管理程序、环保设施竣工验收、环境影响审查技术要点以及环境影响评价的发展等。按照分级培训的原则,总局负责对省级环保部门的管理人员进行培训,省级环保部门负责辖区内区、市、县管理人员的培训。5年内对所有建设项目环境管理人员进行一次培训,共计培训5000人。对从事环境影响评价人员的岗位培训,着眼于提高环评技术和职业道德水准,保证环评质量。在坚持持证上岗培训的同时,开展环评项目负责人的提高性培训,以适应环评人员实行分级持证、注册管理的需要。总局将每年举办10期持证上岗培训班,每期150人,5年共培训7500人。每年按行业举办环评项目负责人高级培训班10期,每期80人,5年共培训4000人。
  (五)环保专业技术人员的培训


  在继续开展对各级环境监测站长、环境科学研究所所长、环境信息中心主任、宣教中心主任、放射性废物处理中心主任等领导岗位培训的基础上,根据调整人才结构、优化队伍组合、更新知识的原则,进一步深化科研、事业单位的人事体制改革,建立和完善不同类别和不同层次专业技术人员的培训与考核体系,进一步延伸环保专业技术队伍的培训范围。要重点加强中青年学术、技术骨干的培养,尤其要培养一批环境监测、环境科研、环境信息、环境宣传教育方面的专业人才。各级环保部门每年要举办各种类型的环保专业技术人员培训。同时,加强对环境标志、ISO14000环境管理体系、环保产业资质、有机食品等认证机构评审人员的培训工作,为我国加入WTO后,使企业开拓国际市场,增强企业竞争力提供服务。环保专业技术队伍的岗位培训,着眼于提高本职工作中的专业技术水平,掌握本专业领域的新知识、新理论、新技术,为全面加强环保部门的能力建设,增强统一监督管理的基础能力,提高现代化管理水平,提高工作效率,顺利实现“十五”环保目标提供科学支撑和保障。
  (六)机关公务员的培训


  围绕建设廉洁、勤政、务实、高效的政府和高素质、专业化国家公务员队伍的目标,依据国家公务员制度和法规,有针对性地开展对机关公务员的培训。通过培训,使公务员具备以“依法行政与正确执行”为核心要求的基本管理素质,具有较强的职业道德素质、扎实的专业功底和职业技能。建立并完善公务员初任培训、任职培训制度,逐步实行公务员培训证书管理制度。做好根据专项工作需要进行的专门业务培训和更新知识以及技能培训工作。积极创造条件,鼓励公务员参加开展公共管理硕士学位 MPA 课程教育。 “十五”期间,组织对所有公务员进行环保专业知识的培训。专业知识培训课程包括1门公共课程和至少1门专业课程,公共课程为环境保护法律、法规,专业课程根据工作性质确定。此外,还要积极开展公文处理、办公自动化、外语等方面的技能培训。总局负责对总局机关公务员的培训,地方环保部门按照当地组织、人事部门的要求,做好本单位公务员的培训工作。
  (七)西部地区环保干部的培训


  对西部地区环保干部的教育培训工作要在国家西部大开发战略的指导下,针对西部地区生态环境脆弱,水资源短缺等特点,将培训重点放在领导干部岗位培训上,着重加强可持续发展理论、生态环境建设与保护、建设项目环境管理及环保法律、法规方面的培训,努力提高各级环保干部参与综合决策能力和环境管理水平,避免在西部开发中走“先污染后治理,先破坏后恢复”的老路。总局将在5年内,争取对西部地区的省级环保局长和地市级环保局长进行一次轮训,同时开展境外培训。要对西部地区新建的100个生态农业示范县(市)、100个优美小城镇所在县(市)的环保局长进行岗位培训。加快西部地区人才培养,帮助西部地区培训省级环保部门管理和科研监测业务骨干;采取派专家到西部地区讲座、安排西部地区环保执法骨干到发达地区及国外学习、交流等灵活多样的培训形式,加强对环境监督执法人员的培训。积极组织、协调东部较发达地区按照对口支援关系,采取代培代训、挂职学习、经验交流、信息共享等多种形式,加强与西部地区干部培训的交流与合作,为西部地区经济和社会发展提供智力支持。
  四、保障措施


  (一)加快环保干部教育培训基地建设和改革,充分发挥各级环保干部培训基地的作用

  各级环保部门的宣教中心、培训中心是培训环保干部的主要基地。要建立环保干部教育培训基地资格审查制度,充分利用现有资源,确定若干个国家级的重点培训基地和一批地方级培训基地;通过深化改革,优化培训资源配置,建立布局合理、分工明确、优势互补的培训网络体系,充分发挥各级环保培训基地的整体功效,实现培训效益最大化。
  (二)建设一支专兼职结合的高素质的师资队伍,为培训工作提供师资保障


  加强对现有教学人员特别是中青年教学骨干和学术带头人的培养,采取进修、承担科研课题、到地方环保部门挂职锻炼等方式,努力提高教学人员的业务能力和教学水平。同时,还要从总局、高等院校、科研单位的行政领导、专家学者中选聘专业水平较高,教学经验较丰富的专职或兼职教师建立规模适当、结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理的师资库,优化师资配置,为培训工作的开展提供师资保障。
  (三)加快教材建设,为培训提供高质量的精品教材


  修订、完善《省、市(地)、县三级环境保护局局长岗位规范》;根据环保工作的主要专业,分专业制订相应专业技术人员的岗位规范;根据岗位规范的要求,进一步修订和完善各类环保干部培训教学大纲,调整培训内容,修订、编写、出版实用性强、具有权威性的环保系统岗位培训系列教材。各省级环保部门可根据环保干部教育培训的实际需要,在统一规划、保证质量的前提下,组织编写有地方特色的培训教材。
  (四)改进教学方法,加强培训信息化和教学手段现代化建设


积极采用电化教育设施和计算机等多媒体手段开展教学,逐步发展利用远程教育网开展干部教育培训。要学习和运用现代化教育的培训方法,采取案例分析、工作经验交流、专题研讨以及实地参观考察等形式,提高教学质量,提高学员参与程度,注重能力培训。
  (五)进一步规范、完善培训规章制度,保证培训计划的落实


  加强环保干部教育培训规章制度建设,充分发挥政策、规章、制度、计划对培训工作的指导调节作用和对培训计划执行的监督保障作用。根据中央有关精神,充分发挥干部双重管理的作用,将干部培训与干部考核制度相结合,逐步形成行之有效的干部培训激励和约束机制,增强培训工作的活力,保证培训计划的落实。
  (六)加强与国际交流,进一步拓宽培训渠道


  要充分利用国际上对环保工作重视和环境领域国际合作项目较多的优势,采取多种方式,积极争取亚洲开发银行、世界银行和其他国际组织的多边和双边资助,建立境外培训的长期合作关系,确定一批中长期培训合作项目,学习和借鉴世界各国先进的环保管理经验,进一步促进我国环保事业的发展。总局将做出具体安排,并负责组织实施出国(境)培训计划。
  (七)切实保证培训经费的投入


  根据中共中央《2001年—2005年全国干部教育培训规划》的要求,环保干部教育培训经费,要列入同级财政预算,并在现有基础上每年有所递增,保证培训任务的完成。对重点培训项目,要给予保证。各级环保部门还应积极拓宽培训途径,多渠道筹措培训经费。同时,要加强经费的管理,提高培训经费的使用效益。培训收费要严格执行财政、物价部门的有关规定,坚决制止乱办班、乱收费、乱发证的不正之风。
  五、领导与管理


  (一)各级环保部门要切实加强领导

  各级环保部门的党政主要负责同志要从认真贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想、实现经济建设和环境保护“双赢”、保障国家环境安全的高度,充分认识环保干部教育培训工作的重要性和紧迫性,高度重视环保干部队伍建设,坚持“一把手”负责,分管领导亲自抓。要把干部教育培训作为一项重要工作列入议事日程,管好干部教育培训工作中事关方向、政策性的重大问题和培训机构领导班子建设问题。干部教育培训工作情况,应列为考核党政领导班子工作业绩的基本内容之一。
  (二)实行统一领导、分级负责、分类管理的管理体制


  总局负责制定全国环保系统干部教育培训规划、政策协调、业务指导、监督检查等工作,并及时下达年度调训计划,定期对培训规划、计划和各项培训政策的贯彻实施情况进行检查、总结。省级环保部门应结合本地区实际情况,制定本地区、本单位的培训规划和计划;积极协助落实总局的调训计划,安排人员按时、按计划参加培训,保证国家培训计划的落实;负责组织、协调、实施本地区的干部教育培训工作。

  总局行政体制与人事司归口管理并指导全国环保系统的干部教育培训工作,各级环保部门的人事部门也要有相应人员负责并指导本地区、本单位的干部教育培训工作。具体的培训项目,可在人事部门的组织、指导下,由相关业务部门组织实施。各级环保宣教中心要协助同级环保部门的人事部门具体实施培训工作,发挥其在开展干部教育培训工作中的积极作用。国家和地方环保干部培训基地应主动面向干部培训需求,改善教学条件,提高办学质量,提供优质服务。
  (三)加强和改进对干部教育培训的管理


  建立干部教育培训工作会议制度,由总局牵头,根据工作需要召开全国环保干部教育培训工作会议,交流各地开展干部教育培训情况,对规划、计划的执行情况进行总结、检查,部署下一阶段培训的工作;商议有关干部教育培训政策、管理办法、改革措施等重大问题,作好沟通协调工作。
  (四)将干部教育培训工作纳入干部管理工作中,作为干部管理工作的重要内容之一


  充分发挥干部双重管理体制的作用,各级环保部门要积极配合党委组织部门,把干部培训制度与干部考核管理制度结合起来,把培训成绩作为考核干部、选拔任用干部的重要依据之一,使培训与考核任职、定级和晋升职务、职称等相结合,建立行之有效的干部培训激励和约束机制,增强培训工作的活力,保证培训目标的实现。