浙江省人大常委会


浙江省商品交易市场管理条例


（1994年10月29日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订）


第一章 总 则

第一条 为了规范商品交易市场的举办、经营和管理活动，维护场内交易秩序，保障市场举办者、场内经营者和商品购买者的合法权益，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区内由市场举办者提供固定商位（包括摊位、店铺、营业房等）和相应设施，提供物业服务，实施经营管理，有多个经营者进场独立从事生活消费品、生产资料交易活动的商品交易市场、商城等（以下统称市场）适用本条例。
第三条 市场建设和发展应当遵循协调发展、公平竞争的原则。
鼓励发展电子商务、物流配送、连锁经营等现代流通业态，提高市场的组织化水平。
引导市场举办者和场内经营者创建文明市场和信用商户。
第四条 工商行政管理部门负责市场名称登记和市场交易的监督管理。
贸易、建设（规划）、公安、卫生、税务、质量技术监督、价格、食品药品监督、农业、林业、文化等行政主管部门按照各自职责，依法对市场活动实施监督管理。
第五条 市场商品交易应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德。
市场管理应当遵循依法、公开、公平、公正的原则。

第二章 市场举办
第六条 市场建设应当符合城乡建设总体规划。
市、县人民政府应当根据方便居民生活的原则，结合本行政区域的城乡建设总体规划、土地利用规划，编制当地的食用农产品市场设置布局规划。
第七条 省工商行政管理部门应当根据地区社会经济发展水平，制定各类市场商业用房面积和基础配套设施最低标准的指导意见，并报省人民政府批准。
市、县人民政府应当根据指导意见，结合本地实际，规定当地各类市场的商业用房面积和基础配套设施的最低标准，并向社会公布。
市场基础配套设施，包括与市场商业用房规模相适应的停车场、公共卫生设施、物业管理用房、消防设施等。
第八条 市场举办者应当具有企业法人资格，但乡村食用农产品零售市场可以由企业法人以外的其他经济组织举办。
第九条 市场举办者具有符合市、县人民政府规定标准的商业用房和基础配套设施的，可以凭相关证明文件向县级以上工商行政管理部门申请市场名称登记。
市场名称登记事项包括：市场名称、市场举办者、市场地址、营业面积、商品种类和布局、市场服务管理机构负责人。
市场名称应当明确行政区划、行业或者经营特点。
第十条 工商行政管理部门应当在收到市场名称登记申请之日起十个工作日内作出准予登记或者不予登记的决定。准予登记的，核发市场名称登记证；不予登记的，书面通知申请人，并说明理由。
第十一条 市场举办者对核准登记的市场名称在登记机关辖区内享有专用权。
市场名称经核准登记后，市场举办者方可从事市场招商、市场广告宣传等经营活动。
第十二条 市场开业前应当取得消防安全开业检查合格文件。
法律、法规有其他规定的，应当符合其规定。
第十三条 市场名称登记事项改变的，市场举办者必须提前三十日向原名称登记机关办理变更登记手续。
市场举办者在市场名称核准登记之日起满一年未开业、自行歇业连续六个月以上或者自行关闭的，由原名称登记机关通知市场举办者在规定时间内办理市场名称注销登记手续；市场举办者逾期不办理的，由原名称登记机关注销市场名称登记。
已开业市场不符合市、县人民政府规定的商业用房和基础配套设施最低标准的，由原名称登记机关通知市场举办者在规定时间内改正。

第三章 市场举办者

第十四条 市场举办者可以采取招投标、拍卖或者双方协议的方式，出售或者租赁商位的所有权或者使用权。
第十五条新建市场在土地使用权出让时，对出售场内商位有禁止或者限制规定的，市场举办者应当遵守该规定。
新建以零售为主的食用农产品市场在土地使用权出让或者已建成市场在经营权招投标时，对农产品自产自销专用区域面积有规定的，市场举办者应当遵守该规定。
第十六条 市场举办者与场内经营者应当签订商位出售或者租赁协议，协商约定下列事项：
（一）场内的商位总数、设置布局；
（二）出售、租赁商位的具体位置和面积；
（三）商位出售或者租赁的年限、费用；
（四）商位转让、转租的条件；
（五）商品划行归市和陈列规范要求；
（六）水电、消防、安全、卫生等设施的配备标准、维护和更新改造责任；
（七）市场物业管理情况及物业管理费用；
（八）市场广告宣传投入；
（九）财产保险；
（十）开业时间；
（十一）违约责任及纠纷解决方式。
市场举办者通过租赁商业用房举办市场的，场内商位租赁期不得超过商业用房的租赁期。
第十七条 省工商行政管理部门应当制定市场商位出售或者租赁的合同示范文本；各级工商行政管理部门应当向市场举办者和场内经营者推荐使用合同示范文本。
市场举办者应当向场内经营者提供合同示范文本。
第十八条 市场举办者应当设立市场服务管理机构；未设立市场服务管理机构的，应当委托具有法人资格的市场服务管理企业对市场进行服务管理。委托服务管理的，市场举办者应当对市场服务管理企业的行为后果承担相应的法律责任。
第十九条 市场举办者履行下列经营管理职责：
（一）在市场设立投诉点接受投诉、进行调解，配合消费者协会和有关行政管理部门对消费争议的调查与处理；
（二）设置符合规定数量要求的法定、合格的复检计量器具；
（三）制止场内占道、搭建、扩摊行为或者流动经营行为；
（四）制止在市场规划区范围内的场外经营行为；
（五）保证场内通道畅通，场外周边环境整洁；
（六）接受有关行政管理部门监督，并协助有关行政管理部门制止场内经营者制售假冒伪劣商品及其他扰乱市场经营秩序的行为；
（七）统计市场交易情况，并定期向当地统计、工商部门报送；
（八）开展有关法律、政策的宣传，组织场内经营者开展文明经商活动；
（九）法律、法规规定的其他职责。
第二十条 食用农产品批发市场和二百个商位以上的食用农产品零售市场应当配置食用农产品安全快速定性检测设施，配备检测人员，提供检测服务。
对于快速定性检测不合格的，市场举办者应当立即报告有关行政管理部门。
第二十一条 市场举办者应当在场内公布市场管理制度以及有关行政监督管理部门、投诉机构的地址和电话。
市场举办者应当在场内显著位置设立公示牌，对场内经营者因违法经营被查处的情况、获得表彰奖励的情况以及经营活动中应当注意的事项进行公示。
第二十二条 市场举办者可以与场内经营者协议设立消费者权益保证金。消费者权益保证金用于对消费者权益的保障，不得挪作他用。
设立消费者权益保证金的，双方应当就消费者权益保证金提取数额、管理、使用和退还办法等作出明确约定。
第二十三条 消费者在市场购买商品，其合法权益受到损害的，可以依法向场内经营者要求赔偿。场内经营者离场或者市场已关闭的，有权向市场举办者要求赔偿。市场举办者赔偿后，可以向场内经营者追偿。
第二十四条 市场举办者应当积极协助有关行政管理部门查处市场内的违法行为，不得隐瞒真实情况或者向当事人通风报信，不得以各种借口拒绝或者阻挠行政管理部门执法检查。
第二十五条 市场因故关闭的，市场举办者应当提前六十日通知场内经营者，并与场内经营者结清有关财务手续。
第二十六条 市场举办者有权依法成立或者自主加入行业协会。行业协会按照法律、法规规定建立行业自律和协调机制，为市场举办者提供政策、信息咨询服务和经营指导，维护市场举办者的合法权益。

第四章 场内经营者

第二十七条 场内经营者应当依法经营，遵守与市场举办者约定的经营管理制度，自觉维护市场秩序。
第二十八条 场内经营者应当在其经营场所的显著位置悬挂营业执照、税务登记证及其他许可证件。
农民在以零售为主的食用农产品市场内出售自产自销农产品的，不受前款限制，但应当持有集体经济组织或者村（居）民委员会出具的书面证明，并在市场专用区域内经营。
第二十九条 场内经营者不得出租、出借营业执照。场内经营者根据与市场举办者的协议转让或者转租商位给第三人的，受让或者承租商位的第三人应当依法办理工商登记手续。
场内经营者停止经营活动的，应当办理营业执照注销登记手续。
第三十条 场内经营者享有下列权利：
（一）依法成立商会或者自主加入行业协会；
（二）拒绝无法律、法规依据的监督检查；
（三）拒绝各种形式的摊派和不符合法律、法规规定的收费；
（四）要求有关行政管理部门依法履行监督管理职责。
第三十一条 场内经营者不得有下列行为：
（一）销售不符合保障人体健康、人身和财产安全的国家标准、行业标准、地方标准的商品；
（二）销售掺杂、掺假、以假充真、以次充好的商品，或者以不合格商品冒充合格商品；
（三）销售国家明令淘汰或者过期、失效、变质的商品；
（四）销售假冒他人注册商标的商品；
（五）销售伪造或者冒用商品产地、企业名称、地址的商品；
（六）销售伪造或者冒用认证标志等质量标志的商品；
（七）销售“残次品”、“等外品”等商品未予说明或者谎称是正品；
（八）销售未按规定检疫检验或者检疫检验不合格的商品，伪造商品检疫检验结果；
（九）销售赃物、毒品、淫秽物品和其他非法出版物；
（十）欺行霸市，迫使他人接受不平等或者不合法的交易条件；
（十一）垄断货源，囤积居奇、哄抬物价或者串通操纵商品价格；
（十二）使用不规范、不合格的计量器具，采取虚假或者其他不正当手段使提供的商品数量短缺；
（十三）未按规定明码标价，在标价之外加价出售商品，收取未予标明的费用，以虚假的“清仓价”、“甩卖价”、“优惠价”、“折扣价”或者其他欺骗性价格表示提供商品，以“最低价”提供商品；
（十四）以虚假的广告、说明、标准、样品、演示等方式欺骗或者误导他人；
（十五）法律、法规禁止的其他行为。
第三十二条 场内经营者未经授权不得以特约经销、总代理、总经销、专营专卖等形式从事经营活动。
第三十三条 场内经营者购进商品，应当检验商品质量，按规定要求保存能够证明进货来源的原始发票、单证等，建立进货台账。
场内经营者销售豆制品、肉类、粮食及其制品、化妆品、电器等与人体健康、人身安全密切相关的商品和钢材、化工原料、有色金属等重要生产资料的商品，场内经营者应当向供货方索取有效的生产许可证、卫生许可证、产品质量检测合格报告等有关证明文件。
第三十四条 场内经营者出售商品，应当按照国家有关规定或者商业惯例，向商品购买者出具由税务机关监制的统一货物销售发票或者其他供货凭证。
场内经营者向消费者出具统一货物销售发票的，不得另行加价。

第五章 市场监督管理
第三十五条 工商行政管理部门履行下列职责：
（一）依法确认市场举办者、场内经营者的主体资格；
（二）审查市场举办者制定的经营管理制度并监督实施；
（三）依法监督市场举办者、场内经营者经营活动，查处违法行为，维护市场交易秩序；
（四）受理消费者申诉，保护消费者合法权益；
（五）建立和完善市场信息公开查询制度，向社会公众提供信息查询服务；
（六）法律、法规规定的其他职责。
工商行政管理部门应当根据市场管理的需要，设置相应的监督管理机构或者配备专职市场监督管理人员。
第三十六条 公安机关负责市场的治安、消防管理，根据市场规模和治安、消防需要，督促市场举办者建立、健全治安、消防管理制度，履行管理职责。
具有二千个以上商位的市场，应当设置公安派出所或者民警值勤室。
第三十七条 税务机关负责市场的税收征管，应当根据需要设置税务管理机构或者定时派驻税务管理人员。
第三十八条 有关行政管理部门对场内经营商品的抽查监督，应当遵循公开、公平、公正原则，抽查的原则、方法和程序应当公平地适用所有场内经营者。商品抽查结果，除法律、法规另有规定外，应当全部向社会公布。
第三十九条 工商行政管理等部门查处市场违法经营案件时，可以依法询问有关人员，查阅有关经营凭证，检查违法物品。对与违法行为有直接关系的物品，按法定权限和程序予以查封、扣押。
行政执法人员必须依照法定程序查处市场违法行为。在执行检查任务时，应当出示检查证件。对未出示检查证件的，被检查者有权拒绝检查。

第六章 法律责任

第四十条 违反本条例第十一条第二款规定，市场举办者未经市场名称核准登记从事市场招商、市场广告宣传等经营活动的，由工商行政管理部门责令限期办理市场名称登记手续，并处二千元以上二万元以下罚款；逾期不办理市场名称登记手续或者不符合登记条件的，责令限期退还向场内经营者收取的商位出售、租赁等款项；逾期不退还的，处五千元以上五万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第十三条第一款规定，市场举办者改变登记事项未按规定办理变更登记手续的，由工商行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处二千元以上二万元以下罚款。
违反本条例第十三条第三款规定，市场举办者未在规定时间内改正的，由工商行政管理部门注销市场名称登记并责令限期关闭；逾期未关闭的，由工商行政管理部门提请本级人民政府组织有关部门予以取缔。
第四十二条 市场举办者违反本条例第十五条第一款规定出售商位或者未按第二款规定划定用于农产品自产自销专用区域面积的，由工商行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，没收非法所得，并处非法所得一倍以上三倍以下罚款。
第四十三条 违反本条例第十九条规定，市场举办者未履行经营管理职责的，由工商行政管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处二千元以上二万元以下罚款。
第四十四条 违反本条例第二十条规定，市场举办者未提供食用农产品安全快速定性检测服务的，由工商行政管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处二千元以上二万元以下罚款。
第四十五条 场内经营者有本条例第三十一条规定的禁止行为或者违反本条例第三十四条规定，有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得的，处一万元以下罚款；情节严重的责令停业整顿、暂扣营业执照。
第四十六条 违反本条例第三十二条规定，场内经营者未经授权从事经营活动的，按照《浙江省反不正当竞争条例》规定处罚。
第四十七条 违反本条例第三十三条规定，场内经营者未按规定要求保存证明货物来源的原始发票、单证，未建立进货台账，或者未按规定要求索取生产许可证、卫生许可证、产品质量检测合格报告等有关证明的由工商行政管理部门责令改正；拒不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。
第四十八条 市场举办者、场内经营者拒绝或者阻碍行政执法人员依法执行职务或者有其他违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，由行政监察机关或者其他有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员或者其他责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定办理行政许可、登记事项的；
（二）强制市场举办者、场内经营者加入行业协会的；
（三）违法实施监督检查的；
（四）违法收取费用的；
（五）利用职权压价购买商品或者索取钱物的；
（六）在管辖的市场内从事经营活动的；
（七）违反规定投资或者变相投资举办市场的；
（八）没有依法履行管理职责导致市场经营秩序混乱、消费者合法权益受损的；
（九）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。

第七章 附 则

第五十条 本条例自2004年10月1日起施行。



破产清理主体的法律构建

姜晓静


内容提要：资源的优化配置和市场主体的优胜劣汰，是市场经济的内在要求。当一个主体在市场竞争中失败，不能清偿到期债务时，市场机制就必然要求将其淘汰，使其资源得到重新配置。破产制度的价值正是为了实现市场机制的这个要求，而破产管理人在破产程序中起着不可或缺的作用。我国目前立法中对破产管理人制度规定不具体、不完善，实践中已明显制约和妨碍了破产管理人作用的发挥和职责的履行，急需对其进行修改及补充，以使破产法真正发挥对社会主义市场经济的保障和促进作用。本文作者运用法理及比较法，对我国现行破产清理主体存在的问题，从破产清算组的概念、地位、人员构成、职责、监督措施等方面加以剖析和研究，通提出了构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度。

关健词 破产 清理组 评价 破产管理人

随着我国经济体制改革的进一步深化，社会主义市场经济的逐步确立和完善，市场主体间的竞争也愈趋激烈。竞争本是市场经济的题中之义，其结果必然是优胜劣汰，一些不能适应市场要求的企业无疑将退出市场。为规范市场主体的行为，维护正常的市场秩序，保护公平竞争，国家一方面建立了市场准入制度，即企业包括公司走向市场当依法核准。另一方面，其日后退出市场也应依法定程序注销，该法定程序一般是指清算或破产程序。破产程序是民事诉讼中的特别程序。企业进入破产程序以后，为保护债权人的利益，减少破产企业的财产损失，妥善处理破产企业的一系列善后问题，应当成立破产企业的管理人也即清算组织。近年来，笔者审理了一些破产案件，通过审判实践，对破产企业清算组的性质、地位、人员组成及其职能等有关法律问题进行了比较深入的思考，认为现行立法规定的清算组织存在比较严重的行政化色彩，清算组成员职责不明，清算效率低下，造成法院破产案件的审理周期过长，破产财产不能及时流转，职工安置不能早日落实，债权人的利益不能及时得到分配，一定程度上影响了社会稳定和我国市场经济的稳步发展。因此，笔者运用法理及比较法对我国现行破产清理主体问题加以剖析和研究，以构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度，对破产法和司法活动具有一定现实意义。
一、 现行破产清理主体制度产生的背景分析和评价
我国的现代破产法律制度是在计划经济体制向市场经济体制的过渡中，随着企业法人制度的逐步确立、完善而建立起来的。
《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》）于1986年12月2日制定颁布，并于1988年11月正式试行。我国虽早在1978年的十一届三中全会上就提出了改革、开放，但当时的经济体制仍属于社会主义有计划的商品经济，远未提出建立社会主义市场经济体制和法治国家的宏伟目标。所以当时《破产法》的出台不可避免地带有了鲜明的时代特征和局限性。（1）《破产法》的立法目的扩充了破产法的功能，将破产法作为促进改革、开放的一项措施加以利用。（2）《破产法》的适用范围重复了我国按所有制形态立法的痼疾。《破产法》第二条规定“本法适用于全民所有制企事业。”致使后来1991年颁布的《中华人民共和国民事诉诉法》（以下简称《民事诉讼法》）在制定时不得不采取补救措施，又专章规定了非国有企业的企业法人破产还债程序，造成我国破产法的双轨制。（3）政府参与破产程序的行政色彩浓厚。主要表现：一是清算组成员来自行政机关。二是人民法院的指定受到制约。人民法院虽作为国家审判机关，但对与其毫无行政隶属关系的行政机关指定工作人员没有权威性。事实上，往往先由政府确定有关人员后再由人民法院出具公函指定。三是申请破产的企业受到限制。一段时间以来，为了强调稳定，有时企业的破产申请还要得到政府的支持和认可，否则法院就不能受理。四是同为破产，却享受不同的政策。沿海开放城市的企业破产与内地企业破产不同；一般企业法人与全民所有制法人不同。（4）对债权人和债务人利益的保护重视不够，运用破产程序不能适时维护债务人的利益，又难以及时保护债权人的受偿利益。由于现行破产法及其相关政策侧重于维护社会稳定及保护职工利益，清算组的职责又不尽完善，故难于保证清算的公正性，也难于维护债权人和债务人的各方利益。（5）立法技巧欠缺、结构过于简单。《破产法》全文加上附则仅四十三条，且术语使用不规范，破产程序运用不灵。
清算组在破产程序进行过程中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和招待的专门机构，是所有利益的焦点，具有独特的法律地位。而现行破产法对破产企业清算组的设立、人员组成和职责、地位等也明显带有计划经济时代的烙印，且规定的很不完备。实践中由于不能及时成立清算组，又没有其他组织临时接管破产企业，造成一段时间破产企业的财产失控；人员组成的行政化，组织不稳定、不专业；没有也不便明确清算组成员不正确履行职责应承担法律责任。具体表现在以下四个方面：
1、法律概念模糊不清。
破产清算组是我国破产法独创的术语，来源于企业法中的清算组一词。企业法中的清算组，是专门设立的，负责对处于解散状态的企业进行清算的临时性机构，清算组这一术语的使用，能够直观地揭示其具有清算的功能。但从立法技术和实务上看，在破产程序中使用清算组有欠缺之处。（1）破产清算和解散清算在性质、目的、程序等方面存在重大差异，破产清算的内容较之解散清算更为宽泛，清算组一词并不能加以涵盖，且使用同一术语容易使两者混淆。（2）《破产法》将破产程序中专门负责破产清算事务的机构称之为“清算组”，《民事诉讼法》却称之为“清算组织”，两者在立法上未能达到统一的规范，难免会影响法律的适用。（3）从清算组一词的文义上理解，其构成以多人为必要，即至少两人以上才称之为组织，这不利于提高破产工作效率，且增加了不必要的成本。因为清算费用作为破产费用优先受偿，随着清算费用的增加，债权人的受偿率就会相应降低，不利于保护债权人的利益。
2、破产清算组的法律地位不明确。
我国《破产法》对清算组的法律性质没有作出明确的规定。理论界对清算组的法律地位存在很大争议：
（1）、破产企业法定代表人说。该说认为清算组对外代表破产企业，进行必要的活动，对内主持破产财产的处置和分配，其行为效力和参加诉讼的结果属于破产企业，因此清算组是破产企业的法定代表人。
（2）、特殊机构说。此说认为清算组具有独立的法律地位，它不是破产人或者债权人的代理人，而是破产法特别规定的负责管理、变价和分配破产财产的专门机构。
（3）、清算法人机关说。该说认为，企业法人被宣告破产后，完全可以成立一个清算法人，它以破产财产作为其具有法人资格的财产权基础，并在此基础上能独立进行必要的民事活动。
（4）、双重地位说。该说认为，破产清算组具有双重性质，既是人民法院选任的协助法院进行清算的执行组织，又是民事主体和诉讼主体，可以独立进行与清算有关的活动，在与破产财产有关的诉讼中是一方当事人，其双重性质的地位是履行职务的客观需要。
3、破产清算组的人员构成不合理。
我国《破产法》第二十四条规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘任必要的工作人员。由此可见，清算组的人选范围具有如下特点：（1）破产企业的上级主管部门可以成为清算组的成员；（2）清算组的成员均来自政府有关职能部门；（3）清算人员分成清算组成员和聘任的专业人员，而专业人员仅提供专业技术服务。是什么原因导致上述特点呢？从我国破产法的制定背景来分析，现行破产法是1986年制定的，适用的对象仅为国有企业。当时制定破产法的初衷并不是为了保护债权人的利益，而只是为了淘汰经营不善的企业，更注重的是考虑破产企业职工的安置问题，确保国有资产尽可能不流失以及保证社会稳定。因为这些问题靠破产清算组本身很难完成，需要有政府和相关部门人员进入清算组。一定意义上是代表政府处理破产过程中遇到的各种棘手问题。当时与其说是在起草破产法，不如说是在追求一种政治目标和满足一种政治需要 。由此难免在清算组的组成上体现出较强的“行政色彩”。 政府官员成了破产清算组的主要成员，实质上是政府对破产财产进行管理和分配，而忽视了破产清算工作的专业性，这由计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式所导致。随着经济体制改革的不断深入和国有企业的改制转型，由企业主管部门和各级行政部门组成清算组这一做法逐渐认为失去现实意义。据此，《若干规定》第48条对清算组成员的构成又作了改进，规定清算组可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生。该项规定虽然说明我国破产清算逐步走向由破产管理人负责破产清算的工作，但是这规定在实践中还存在着问题。主要是根据上述规定所成立的清算组，机构庞大，工作的质量、效率、肩负的职责等极不相称，弊端十分明显：
（1）、法院难以组织。破产清算组的人员无论是从破产企业主管部门，还是从政府各部门，所抽调的人员均是由政府出面召集的，法院很难做到自己召集。通常都有是由政府将清算组人叫定下之后，再由法院向各有关部门发函，只是履行程序而已，从而造成了破产清算组形式上是由法院成立，但实际上是由政府一手操作。
（2）经费难以落实。根据《若干规定》，清算组可以从中介机构以及会计、律师中产生，但审判实践中如何聘请，特别是费用的计算无依据，费用的来源难以解决。
（3）、破产清算不公。破产清算组由破产企业上级主管部门派员参加不利于发挥其维护债权人利益、对法院负责的功能。虽然这些人是以个人名义参加清算组，但在实践中他们很难作出与其所在部门及其自身职务相关利益的取舍。破产企业主管部门的参加者往往是破产企业所在地的上级领导，他们之间在物质利益、人事关系上往往原来就有着密切联系，这就使清算组很有可能偏向地方利益，实行地方保护主义。结果使得全体债权人对清算组缺乏信任感，对清算组的公正性产生合理怀疑。由于清算组具有很强有的政府职能色彩，导致债权人会议对清算组的监督制约功能模糊乃至消失，这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
（4）、专业素质不高。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算周期一般较长。由于清算组成员全部从各有关部门临时抽调，专业水平较差，凝聚力低，严重制约着清算组工作的进程与质量。同时，由于抽调人员尚不能脱离原单位的工作和制约，没有精力全身心投入清算，清算时间很难保证，当清算组工作与其本职工作发生冲突时，势必影响清算工作。加之在清算组工作，没有任何劳动报酬，难以提高其积极性，法院也难以管理。就是在清算过程中出现了失职问题，也无法追究他们的责任。
（5）、人员不适审判。现在，由于市场经济的发展，破产企业也不断增多，有时几家企业相继申请破产，此时法院都要从政府有关部门抽调人员，有关部门无法满足需要。
（6）、工作效率低下。由于上述原因，清算工作效率低、周期长是不争的事实。从我院近年来的审理情况看，破产案件审理周期平均近两年，最长的达四年。这与清算组的工作效率低有很大关系。由于清算组具有很强的政府职能色彩，导致债权人会议对清算组的监督基础模糊乃至消失，这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
4、清算组职责不分，无监督措施。
现行企业破产法第24条规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作。”最高人民法院《若干规定》第五十一条的规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作，接受人民法院的监督。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者职权更换不称职的的清算组成员” 可见，我国的监督主体单一化，对清算组的监督权由法院负责，再加上没有规定具体的监督措施，只是笼统的清算组对法院负责，造成了监督措施的空泛化。但是，在司法实践中，由于清算组成员大多来自政府有关部门，且又临时组成，没有自己的财产，清算程序结束即解散，责任很难落实。众所周知，在猴王集团破产案件中，清算组没有很好地履行其管理处分债务人资产的职能，消极地追查债务人转移、抽逃的资产，致使债权人的利益受到极大的伤害。但是由于制度上的缺陷使得没有一个代表债权人利益的机构对清算组的这种行为进行监督并予以追究。具体表现为：（1）、对清算组成员执行职务未作原则性的规定，即未规定必须以“善良管理人的注意”执行职务，缺乏对清算组成员行使职权的义务规定。同时也未规定清算组成员在就职前提供财产担保，致使其滥用职权，损害债权人、债务人利益的现象时有发生。（2）、若发生清算组成员不胜任工作、或者不忠于职守、或者有损害债权人利益的行为时，我国现行破产法末对撤换做出具体规定。虽然最高人民法院的司法解释在这方面有一定的规定，但由于缺乏可操作性，审判实践中大多情况是清算组成员一经人民法院指定，就参加破产管理、清算工作，直至清算组解散为止，很少出现人民法院另行指定新的成员。（3）、我国现行破产法没有规定清算组及其成员的法律责任。依现行法律，清算组及其成员只有损害债权人利益或其他违法行为，人民法院才给予纠正，最多解除不称职的清算组成员的职务，而不必承担因不法行为造成损失的行政责任或民事责任。
二、破产清算主体的比较法分析
大陆法系和英美法系破产法同出一宗，都有来源于中世纪意大利商事破产制度，但在各自演进过程中出现了分野，这种区分主要表现在三个方面：
一是大陆法系破产法体现实体法与程序法混合的特征，而英美法系为典型的程序法，主要体现为一种程序规范，实体法多散见于其他法律或判例。
二是大陆法系破产法体现强烈的国家干预色彩，债权人自治地位相对较弱，多数国家可以由法院依职权宣告破产，依职权任命破产管理人。英美法系尊重债权人自治，债权人会议在破产程序中举足轻重且积极主动，并有权选任破产管理人。
三是大陆法系破产债权人本位意识凸出，不仅对债务人的财产、人身附加大量限制，而且普遍推行破产不免责主义，只是为解决债务人因破产宣告所受各项公私权利限制的问题，而专门规定复杂繁琐的复权制度，英美法系则较注重保护债务人利益，普遍推选破产免责主义。
这些区别往深层说，是与两大法系司法制度内在的法律哲学相合的，大陆法系重实体轻程序，英美法系重程序轻实体；大陆法系诉讼程序传统上采用“法院职权制”， 英美法系诉讼程序传统上采用“当事人对抗制”，大陆法系讲求理性，注重以法律干预当事人意思自治，英美法系则强调经验，恰守自由秩序，不主张对当事人意识的干预。具体比较如下：
（一）破产清算组的称谓
总的来说，各国破产法均规定有破产管理人，相当于我国破产法规定的有关破产清算组的规定，只是各国对破产管理人的称谓有所不同。英美法系称破产信托人，大陆法系称破产管理人。如日本法把破产管理人称为“破产管财人”， 德国支付不能法 称为“支付不能管理人”，美国法 称为“破产托管人”，英国法 称为“破产受托人”。虽然他们的称谓不同，但其性质是一致或相近的，且有别于我国的破产清算组规定。
（二）破产管理人的选任方式
各国虽均规定有破产管理人制度，但在破产管理人的选任方式及产生程序上却有所不同。
日本破产法第157条规定：“破产管财人由法院选任。”
德国支付不能法第27条（1）规定：“开始支付不能程序的，支付不能法院应当任命一名支付不能管理人。”第57条“在选任支付不能管理人之后召开的第一次债权人会议上，债权人可以选举另外一人替代所选任的支付不能管理人。只有在被选举人不适于担任职务时，法院才可以拒绝选任。对于此项拒绝，任何支付不能债权人均有权立即抗告。”
英国破产法第292条第1款规定“作出任命的权力（1）权力的行使 任命某人为破产人财产的受托人的权力可以由以下主体行使-（1.1）除在破产人财产简易管理证书有效时的某个时间之外,由破产人的债权人全体会议;(2.2)根据本章第295条第2款、第296条第2款或第300条第6款的规定，由国务大臣；或者（1.3）根据第297条规定，由法院。”
美国破产法规定托管人一般由美国托管人协会任命。债权人可以选举一位破产托管人来取代被任命的破产托管人。如第702条规定 ：“破产受托人由债权人会议选任。”
从上可以看出，关于破产管理人的选任方式，各国主要有三种做法：（1）由法院选任并指定破产管理人。如日本等大陆法系国家多采用这种做法。其法理基础在于，破产具有一般的强制执行的性质，国家为保护私权而选任破产管理人，由此突出法院在破产程序中居主导地位。这一方式最大的优点在于效率高，破产管理人能及时产生，但其主要弊端是债权人的共同意志难以充分体现。（2）由债权人会议选任。这以美国等国为代表。在这些国家破产宣告后，由债权人会议选任破产管理人，在破产宣告至破产管理人被选任出来前或债权人会议一直未选任出破产管理人两种情况下，由法院任命临时破产管理人负责清算事务。这一方式反映了破产法对债权人利益的保护基本功能要求，“彻底贯彻债权人在破产程序中的自治精神”。 但这一方式的不利之处是效率低，可能会出现债权人会议选不出破产管理人的情形。（3）由法院和债权人共同选任，也被称为“双轨制”。这以我国台湾地区和英国为代表，但这种选任方式可能导致事权不一，因而受到较多的批评。
概括起来，由法院选任破产管理人最大的优点是能够保证破产管理人及时产生，平等保护债务人和其他利害关系人的利益，并有助于保持破产管理人的中立和超然地位。并且，由法院指定破产管理人能够使清算活动更具有严肃性和约束力，但是由法院选任也可能会抑制债权人的自治，忽视债权人的利益。
由债权人会议选任破产管理人弥补了法院选任的缺点，甚至还起到保证司法程序的独立性的作用。因为如果作为破产财产代表人的破产受托人由作出同一判决的法官来选任，将会破坏人们对破产制度的信任 。但是债权人会议选出的破产管理人很可能为了债权人的利益而置债务人的利益于不顾。债权人会议人数众多，有人把选任受托人比喻为政治选举，其间充满着矛盾。结果有可能因为债权人意见相左导致无法及时选出破产管理人，从而影响破产程序的迅速进行。
“双轨制”选任方式是为了吸取两种方式的优点，从英国和德国的规定看，两国在寻求一种融法院指定和债权人会议选任于一体的结合方法。