【内容提要】人民法院是维护社会公平和正义的最后一道防线，审判监督工作则是这道防线的最后一个关口。审判监督庭作为基层人民法院的一个重要审判业务部门，担负着依法纠正错误生效裁判，维护当事人合法权益，维护社会法律尊严和审判权威的重要职责。

　　
　　一、审判监督的内涵和职能定位

　　审判监督的内涵应当是，通过对法官的监督与保障当事人充分行使诉权，以及对错判的补救，达到纠错防错的目的，从而保障裁判的正确性，提高司法质量，实现司法公正。

　　（一）监督职能。再审是对审判权行使的监督，而审判权行使的主体是法院，具体从事审判活动的是法官。因此，就某一案件的再审而言，既是对原审法院的监督，又是对原承办法官的监督，并以对该法官的监督为基础。而这种对审判者的监督，首先体现在对法官职业道德素质的监督。因为在司法公正的实现过程中，法官的个人的道德、品格和敬业态度始终发挥重要作用。尽管国家对法官司法规定了严格的纪律，乃至建立了错案追究制度，但法官和普通人一样，同样有着个人的行为方式和生活需要。这就需要设置防线，以杜绝因法官的主观故意而导致的司法不公正。为此，在实行两审终审制度的过程中，又确立了审判监督程序即再审制度，以加强防错纠错的力度，从而对法官的职业道德起到规范约束和警醒作用，最大限度地保证裁判公正。

　　（二）补救职能。在诉讼过程中，法官对案件的认识受职业水平等诸多因素的影响，诸如法官的文化知识、法理水平、专业能力、司法技能以及理解与判断能力等因素，都可能导致错误的认识，从而影响能否正确地认定事实和适用法律。裁判在认定事实上不清楚，或者适用法律上有错误，就会失去公正性，从而破坏裁判的权威性。因此，必须做到有错必纠。审判监督程序就是对错案进行补救的制度。通过对案件的再行审理，使正确的裁判得以维护，错误的裁判得以纠正，以实现裁判的公正性，从而维护国家法律的尊严，提高人民法院的审判权威。

　　（三）保障职能。这里的保障是指对当事人充分行使诉权的保障。由于法官的品质缺陷或认识的局限性所造成程序不当或裁判错误，都会使当事人的正当合法权益受到损害。立法上设置了上诉审制度的补救，同时又设置了再审制度的补救，从而保障当事人充分地行使诉权。也就是说，通过审判监督程序使已审结的案件获得再一次审理的机会，当事人得以再一次行使诉权，以达到将裁判的错误降至最低及至杜绝的目的。

　　（四）防错职能。审判监督职能不仅仅限于再审纠错，它重要的职能之一还在于通过监督和纠错，评价司法质量，教育法官提高司法水平，防止发生类似的错误，或者不再发生错误，从而确保司法公正，树立法官的清明形象，树立人民法院的公正形象。这种作用虽然不是直接的，但它所产生的辐射和影响，比纠正错案的意义更大。

　　二、当前基层法院审判监督面临的困境

　　民诉法修改后，基层法院原本就不多的审判监督案件数量大幅减少，审判职能大为弱化，审监庭的主要职能也转变为案件质量监督管理。从《民诉法》对再审制度进行的修改中，我们不难看出，它的主旨是加强审判监督工作，而不是削弱审监工作，更不是要取消审监工作，对此我们必须有清晰的认识。审监工作的职能作用不仅是对审判案件的结果进行监督，也要对审判工作、案件质量的整个形成过程进行监督；不仅对案件的实体问题进行监督，更应对案件的程序问题进行监督；不仅对案件的审理环节进行监督，也应对立案、执行等环节进行监督。以往的审监工作侧重案件结案后对卷宗、文书进行检查，应将这项工作前移，分解到审判工作的立案、庭审、宣判、执行等各环节，做到问题早发现、早纠正，将可能发生的瑕疵问题解决在萌芽中。如今基层法院审判监督庭正处于职能转变期，面临一系列困难。

　　1、审判力量不足。因审判力量有限、案件数量少及基层法院审监庭审判职能的弱化，审监庭配置的审判力量明显不足。有的基层法院将高素质的业务骨干配置在审判一线，而审判监督庭则连一个合议庭所需的人员都无法配齐，“一人庭”“两人庭”居多，有的甚至把审判监督庭看成“二线”养老机构，在人员的人数、年龄、知识、能力方面无法形成合理的结构。近年与我院往来交流的基层法院大多存在人员配置不足情况。

　　2、业务学习少。基层法院学习资料有限，审监法官学习的机会少，很难全面掌握相关的法律、法规及司法解释，影响审判监督水平的提高。

　　3、轻视前监督，重视后监督。在日常审判过程中，在对审判权运行过程的控制方面，还有不足。对已结案件进行质量评查，依照审判监督程序来纠正错误裁判、并对违法人员进行责任追究，这些是错误裁判生效以后，发现错误后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不能完全消除已经造成的不良影响。

　　4、审判监督过程中行政化色彩浓厚。表现为庭长、院长、审判委员会就具体案件而对审判组织提出的处理意见，审判组织必须执行。上级法院对下级法院审理的个别案件进行监督、指导，下级法院就必须执行。以上表现形式不符合审判活动的基本原则。

　　5、部分审判监督法官工作中有畏难情绪，积极性不高、主动性不强。由于审监工作的特殊性，从事审监工作的法官往往既怕得罪本院同志，又怕当事人无理取闹，总有这样那样的顾虑，直接影响审监工作的健康发展。

　　 三、加强审判监督的对策

　　1、优化机构，保证素质，合理调配审判资源，充分保障审判监督职能作用的发挥和审判监督工作的开展。应尽可能选调一些政治素质高、思想品行好、业务能力及自律意识强、经验丰富的审判骨干充实审监队伍。

　　2、加强培训学习，提高审监法官的业务素质和执法水平，增强监督能力，保证监督质量。组织审监法官认真学习有关审判监督法律、法规及司法解释，尤其是要认真学习修改后的民事诉讼法，全面理解、深刻领会立法修改的宗旨和精神，确立与之相适应的司法理念，为审判监督工作提供充分的理论指导。尽可能为审监法官提供、争取学习、培训的机会，积极参加学习、培训，克服审监法官会而不精、全而不专的问题，拓宽视野、丰富知识，提高审监法官的法律理论水平，增强司法能力。

　　3、淡化审判监督的行政化，有效地防止监督权的滥用。 改革庭长、主管院长审批制度，由庭长、院长行使程序性监督权，限制庭长、院长对实体问题的处理权。庭长、主管院长如发现审判人员实体处理有可能错误的，可以发表自己的意见给审判组织参考，如审判组织坚持自己观点的，庭长、主管院长有权提请院长提交审判委员会讨论。上级法院未经法定程序，不得介入下级法院的案件审理。

　　4、加强对错误裁判以及违法裁判的责任追究。在审理过程中，在严格地对审判权进行制约的同时，必须对错误裁判和违法裁判进行责任追究，以责任制约审判权。要使责任追究制度真正起到作用。

　　5、建立对审监庭及审监法官单独考核机制和激励机制，由院党组直接对审监庭和审监法官进行考核，为审监庭和审监法官专门建立考核档案，在提拔任用、职级待遇、评选先进等方面应尽可能向审监法官倾斜，充分调动审监法官的积极性、主动性，形成爱岗敬业、敢于监督、善于监督和争先创优的良好氛围，促进审判监督工作健康发展。

　　6、建立审判质量、效率管理评价机制。按照科学发展观的要求，审监工作在明确职责、建立机制的基础上，向着科学化、规范化的方向迈进是形势所需，势在必行。建立科学的审判质量效率评价机制，将一审各类案件的调解率、撤诉率、开庭率、上诉率、发改率、申诉率、调解案件申请执行率、审限等，将这些评价内容进行量化分解，落实到每一案件、每一承办人，通过通报问题与通报亮点相结合，将评查结果与年终岗位目标考核挂钩，发挥案件质量监督管理的导向作用，才能切实提高审监工作质量，从而推动审判工作质效的全面提升。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）
国务院办公厅


国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见

国办发〔2011〕18号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　上世纪七八十年代，一些国有企业资助兴办的向主办企业提供配套产品或劳务服务的厂办大集体，对发展经济和安置回城知识青年、职工子女就业发挥了重要作用。但随着国有企业改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，这些企业产权不清、机制不活、人员富余、市场竞争力弱等问题日益突出，大量企业停产、职工失业。为积极稳妥解决厂办大集体问题，促进社会和谐稳定，国务院2005年批准在东北地区选择部分城市和中央企业进行厂办大集体改革试点，目前试点工作已取得初步成效，试点政策逐步完善，具备了在全国范围内推广的条件。经国务院同意，现就在全国范围内实施厂办大集体改革提出如下指导意见：
　　一、总体目标和基本原则
　　（一）总体目标。从2011年开始用3—5年的时间，通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体；职工得到妥善安置，职工合法权益得到切实维护。
　　（二）基本原则。坚持从实际出发，着力化解主要矛盾，解决重点问题；坚持分类指导，通过多种途径安置职工，处理好劳动关系和社会保险关系；坚持统筹兼顾各方面的承受能力，由厂办大集体、主办国有企业、地方财政和中央财政共同分担改革成本。
　　二、改革方式
　　（三）对能够重组改制的厂办大集体，可按照公司法和原国家经贸委等八部委《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号）等有关法律法规和政策规定，通过合资、合作、出售等多种方式，改制为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体。
　　（四）对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，可实施关闭或依法破产。
　　三、有关资产和债权债务处理
　　（五）厂办大集体长期使用的主办国有企业的固定资产，可无偿划拨给厂办大集体，可以用于安置职工。对厂办大集体改制过程中发生的资产置换以及土地、房产、车辆过户等各项税费，可按现行有关规定给予减免。
　　（六）厂办大集体使用的主办国有企业的行政划拨土地，经所在地县级以上人民政府批准，可将土地使用权与主办国有企业分割后确定给厂办大集体以划拨方式使用。不符合划拨用地目录条件的，应依法办理土地有偿使用手续。土地出让收益可用于安置职工。
　　（七）厂办大集体与主办国有企业之间在规定的时间内发生的债权、债务可进行轧差处理。轧差后主办国有企业欠厂办大集体的债务，由主办国有企业予以偿还；轧差后厂办大集体欠主办国有企业的债务，在厂办大集体净资产不足以安置职工时，由主办国有企业予以豁免，并按规定程序报批后冲减国有权益。
　　（八）厂办大集体拖欠职工的工资等债务，要按照实事求是的原则依法认定，制订债务清偿计划，通过资产变现等方式积极筹集资金偿还。拖欠的金融债务，要明确债权债务关系，落实清偿责任，不得以改制为名逃废债务。
　　四、职工安置和劳动关系处理
　　（九）厂办大集体改制、关闭或破产的，应依法妥善处理与在职集体职工的劳动关系。与在职集体职工解除劳动关系的，应依法支付经济补偿。
　　（十）对在主办国有企业工作10年以上、已经与主办国有企业形成事实劳动关系的厂办大集体在职集体职工，主办国有企业要与其进行协商，依法与其签订劳动合同，或按照厂办大集体在职集体职工的安置政策予以安置。
　　（十一）对在厂办大集体工作或服务的主办国有企业职工，已与厂办大集体签订劳动合同的，可按照厂办大集体在职集体职工安置政策予以安置；未与厂办大集体签订劳动合同的，由主办国有企业妥善安置。
　　（十二）对距法定退休年龄不足5年（含5年）或工龄已满30年、再就业有困难的厂办大集体在职集体职工，可实行企业内部退养，发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。具体办法由地方人民政府、主办国有企业和厂办大集体协商确定。
　　（十三）对再就业有困难且接近内部退养年龄的厂办大集体在职集体职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致，可以签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和职工基本医疗保险费，代替支付经济补偿金或生活补助费。缴费方式、缴费期限及具体人员范围等由当地人民政府确定。
　　（十四）厂办大集体可用净资产支付解除在职集体职工劳动关系的经济补偿金。净资产如有剩余，剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权，也可向改制企业的员工或外部投资者转让，转让收益归主办国有企业所有。
　　（十五）厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。其中，对地方国有企业兴办的厂办大集体，中央财政补助50%；对中央下放地方的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体，中央财政补助100%；对中央企业兴办的厂办大集体，中央财政将根据企业效益等具体情况确定补助比例，原则上不超过50%。中央财政补助资金可统筹用于安置厂办大集体职工。
　　（十六）对厂办大集体改革进度快、实施效果好的城市，中央财政将按照“奖补结合”的原则，提高对地方国有企业兴办的厂办大集体的补助比例。在2011年底前完成改革的，中央财政补助80%；2012年底前完成改革的，中央财政补助70%；2013年底前完成改革的，中央财政补助60%；2014年及以后完成改革的不予奖励。
　　五、社会保障政策
　　（十七）厂办大集体职工与企业解除劳动关系后，就业扶持政策按国家有关规定执行，并按规定接续各项社会保险关系，符合条件的，享受相应的社会保险待遇。
　　（十八）厂办大集体与职工解除劳动关系前，欠缴的各项社会保险费用，应足额补缴。个人欠缴部分由个人补齐；企业欠缴部分，经有关部门认定后，可制定补缴计划，分期补缴，但企业缴费划入职工个人账户部分和职工个人缴费部分应一次性补齐。关闭、破产的厂办大集体确实无法通过资产变现补缴的基本养老保险欠费，除企业缴费中应划入职工养老保险个人账户部分外，可按有关规定报经批准后核销。
　　（十九）对未参加基本养老保险的厂办大集体在职集体职工和退休人员，各地要根据实际情况，采取切实措施，按照自愿原则，纳入基本养老保险范围，并根据未参保人员的负担能力和年龄情况合理确定缴费标准。
　　（二十）厂办大集体的困难职工，凡符合城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。
　　六、工作要求
　　（二十一）实施厂办大集体改革的城市和中央企业要制订切实可行的改革方案和维护社会稳定的措施。中央企业厂办大集体改革方案的制订，应与所在地人民政府充分协商，妥善衔接，慎重决策。地方国有企业厂办大集体改革方案由相关省（区、市）人民政府审批，报财政部、国资委、人力资源社会保障部备案；中央企业厂办大集体改革方案由国资委、人力资源社会保障部联合审批，报财政部备案。
　　（二十二）厂办大集体改革必须严格执行国家有关规定，认真履行企业改革的各项工作程序，做细做实企业性质界定、职工身份确认、资产清查、审计评估等各项工作。要通畅各种职工诉求表达渠道，充分听取职工和工会意见，不断完善企业改革方案。企业资产、负债等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，要向广大职工公开，接受职工民主监督。要严格审批制度，凡未按程序批准或决定的，一律不得实施改革。
　　（二十三）厂办大集体改革工作涉及面广，情况复杂，工作难度大，各有关地区、部门和中央企业要高度重视，加强组织领导，成立由有关负责同志牵头的改革工作领导小组，明确职责分工，周密安排，积极配合，在确保稳定的前提下，积极稳妥地完成改革工作。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月十八日